สมบูรณาญาสิทธิราชในรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐

มาตรา ๒๒ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ กำหนดว่า

ภายใต้บังคับมาตรา ๒๓ การสืบราชสมบัติให้เป็นไปโดยนัยแห่งกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พระพุทธศักราช ๒๔๖๗

การแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พระพุทธศักราช ๒๔๖๗ เป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์โดยเฉพาะ เมื่อมีพระราชดำริประการใด ให้คณะองคมนตรีจัดทำร่างกฎมณเฑียรบาลแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลเดิม ขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อมีพระราชวินิจฉัย เมื่อทรงเห็นชอบและทรงลงพระปรมาภิไธยแล้ว ให้ประธานองคมนตรีดำเนินการแจ้งประธานรัฐสภาเพื่อให้ประธานรัฐสภาแจ้งให้รัฐสภาทราบ และให้ประธานรัฐสภาลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ และเมื่อได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ให้ใช้บังคับเป็นกฎหมายได้

ในระหว่างที่สภาผู้แทนราษฎรสิ้นอายุหรือสภาผู้แทนราษฎรถูกยุบ ให้วุฒิสภาทำหน้าที่รัฐสภาในการรับทราบตามวรรคสอง

มาตรา ๒๓ กำหนดว่า หากพระมหากษัตริย์ (องค์ก่อน) ทรงตั้งพระรัชทายาทไว้แล้วตามกฎมณเฑียรบาล เมื่อราชบัลลังก์ว่างลง ให้คณะรัฐมนตรีแจ้งให้ประธานรัฐสภาทราบ เพื่อ “เรียกประชุมรัฐสภาเพื่อรับทราบและให้ประธานรัฐสภาอัญเชิญองค์พระรัชทายาทขึ้นทรงราชย์” ถ้าในกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่ได้ทรงตั้งรัชทายาทไว้ จึงให้คณะองคมนตรีเสนอพระนามผู้สืบราชสันตติวงศ์ตามกฎมณเฑียรบาลต่อคณะรัฐมนตรี “เพื่อเสนอต่รัฐสภาเพื่อรัฐสภาให้ความเห็นชอบ”

การสืบราชสันตติวงศ์ไม่ใช่เรื่อง “ส่วนพระองค์” อย่างแน่นอน เพราะผู้ที่จะราชสืบสันตติวงศ์เป็นพระมหากษัตริย์ จะมีฐานะเป็นประมุขของรัฐ และจะทรงมีพระราชอำนาจอื่นๆตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ (และที่ไม่ได้กำหนดไว้อีกด้วย) ที่สำคัญคือจะทรงเป็นผู้ “ทรงใช้อำนาจ (อธิปไตย) ทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล” ดังนั้น การสืบราชบัลลังก์และแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ จึงไม่อาจถือเป็นเรื่อง “ส่วนพระองค์” ได้ ตรงกันข้าม เป็นเรื่องสาธารณะที่สำคัญอย่างยิ่งยวดในระดับรากฐานของรัฐและระบอบการปกครอง

อันที่จริง แม้ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราช ซึ่งไม่มีการแบ่งแยก “ส่วนพระองค์” กับ “ส่วนราชการแผ่นดิน” อย่างชัดเจน การสืบราชบัลลังก์และ/หรือ การแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลดังกล่าว ก็ไม่อาจนับเป็นเรื่อง “ส่วนพระองค์” ได้ แต่เนื่องจาก ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราช พระมหากษัตริย์คือรัฐและกฎหมาย ทรงมีสิทธิ์ขาดในการตราหรือแก้ไขกฎหมายใดก็ได้ด้วยพระองค์เอง ดังนั้น แม้ว่า เรื่องที่มีลักษณะเป็น “ราชการแผ่นดิน” เช่นการแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ ก็ย่อมทรงสามารถกระทำได้ในลักษณะราวกับว่าเป็นเรื่อง “ส่วนพระองค์” ในแง่ที่ว่า ทรงมีสิทธิ์ขาดที่จะกระทำด้วยพระองค์เอง (กระนั้นก็ตาม ถ้าเป็นเรื่องการสืบราชบัลลังก์ ผู้จะขึ้นเป็นกษัตริย์องค์ใหม่ ก็ยังมักจะต้องได้รับการเห็นชอบโดยนัยจากบรรดาเจ้านายชั้นสูงด้วยกัน)

แต่ในระบอบประชาธิปไตย หรือระบอบรัฐธรรมนูญ หรือระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ (Constitutional Monarchy) เป็นที่เข้าใจหรือยอมรับกันโดยทั่วไปว่า พระมหากษัตริย์ย่อมทรงอยู่ภายใต้ข้อกำหนดของรัฐธรรมนูญ ไม่สามารถทำอะไรด้วยพระองค์เองโดยเด็ดขาดอย่างเช่นในระบอบสมบูรณาญาสิทธราช โดยเฉพาะในแง่นิติบัญญัติ (การตราและแก้ไขกฎหมายต่างๆ) หน้าที่และอำนาจหลักย่อมอยู่กับรัฐสภา ไม่ใช่องค์พระมหากษัตริย์อีกต่อไป

แต่มาตรา ๒๒ วรรค ๒ และ ๓ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ กลับมอบอำนาจในการแก้ไขกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ให้กับองค์พระมหากษัตริย์โดยเด็ดขาด รัฐสภามีหน้าที่เพียง “รับทราบ” การแก้ไขอันเป็นอำนาจเด็ดขาดของพระมหากษัตริย์นั้นเท่านั้น

อันที่จริง ข้อกำหนดเช่นนี้ ขัดแย้งกับข้อกำหนดขั้นหลักการพื้นฐานที่กำหนดไว้ในมาตรา ๓ ของรัฐธรรมนูญฉบับนี้เองว่า “อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้” ข้อความที่ว่า “ทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา” เป็นที่เข้าใจกันโดยทั่วไปว่า หมายถึง การทีรัฐสภาเป็นผู้มีหน้าที่และอำนาจในการพิจารณา ตรา และแก้ไขกฎหมาย และพระมหากษัตริย์ทรงประกาศให้ใช้กฎหมายที่สภาเป็นผู้พิจารณานั้นในพระปรมาภิไธย (อาจอ้างได้ว่าข้อความที่ว่า “ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้” สามารถครอบคลุมถึงการให้อำนาจเด็ดขาดในการแก้ไขกฎมณเฑียรบาลแก่พระมหากษัตริย์และให้รัฐสภาเพียง “รับทราบ” เท่านั้น แต่การอ่านเช่นนี้ ก็เพียงทำให้การให้อำนาจเด็ดขาดนั้น “ไม่ขัด” กับมาตรา ๓ แต่ยังคงขัดกับหลักการของระบอบประชาธิปไตย/รัฐธรรมนูญ ที่อำนาจนิติบัญญัติ – อำนาจในการพิจารณาตราและแก้ไขกฎหมาย – ควรอยู่ที่รัฐสภา อยู่นั่นเอง)

ในทำนองเดียวกัน การที่มาตรา ๒๓ ให้อำนาจพระมหากษัตริย์ทรงตั้งรัชทายาท และเมื่อราชบัลลังก์ว่างลง ก็เพียงแต่ “เรียกประชุมรัฐสภาเพื่อรับทราบ” เท่านั้น ว่าพระมหากษัตริย์องค์ก่อนทรงกำหนดให้ใครเป็นกษัตริย์สืบต่อจากพระองค์ รัฐสภาไม่ต้องเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบ ก็เท่ากับเป็นการมอบอำนาจสมบูรณาญาสิทธิราชแก่พระมหากษัตริย์ในการกำหนดรัชทายาทโดยสิ้นเชิง (เฉพาะกรณีที่ไม่ได้ทรงกำหนดรัชทายาทไว้ก่อน รัฐสภาจึงจะเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบ แต่กรณีนี้ไม่มีความหมายอะไรในปัจจุบัน เพราะไม่เป็นจริง และยากจะจินตนาการว่าจะเกิดขึ้นได้ในยุคสมัยนี้)


กฎมณเฑียรบาลสืบราชสันตติวงศ์ในประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญ

ไม่เป็นเรื่องบังเอิญ ที่การให้อำนาจสิทธิ์ขาดแบบสมบูรณาญาสิทธิราชแก่พระมหากษัตริย์ในเรื่องเกี่ยวกับการสืบราชบัลลังก์และการแก้ไขกฎมณเฑียรบาลเช่นนี้ เพิ่งเกิดขึ้นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญฉบับ ๒๕๓๔ (รัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ ลอกมาตรา ๒๒ และ ๒๓ มาจากรัฐธรรมนูญ ๒๕๓๔) คือเกิดขึ้นในยุคหัวเลี้ยวหัวต่อที่อำนาจของกองทัพ (อำนาจแบบ “อำมาตยาธิปไตย”) ได้เสื่อมลง และเกิดการเติบโตขึ้นมาแทนที่ของอำนาจ ๒ แหล่งสำคัญ คือ อำนาจรัฐสภา-รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง และอำนาจของสถาบันกษัตริย์ (ผมจะอภิปรายเรื่องนี้ในบทความเรื่อง “ทวิอำนาจ (Dual Power): คำอธิบายรัฐประหาร ๑๙ กันยายน ๒๕๔๙”)

แต่การให้อำนาจสมบูรณาญาสิทธิ์แก่พระมหากษัตริย์ในกรณีสืบราชบัลลังก์และกฎมณเฑียรบาลนี้ ความจริง อาจกล่าวได้ว่า ไมใช่เกิดขึ้นครั้งแรกที่รัฐธรรมนูญ ๒๕๓๔ เสียทีเดียว แต่ – ไม่ใช่เรื่องบังเอิญเช่นกัน – ที่รัฐธรรมนูญ ๒๔๙๒ ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ร่างโดยพวกนิยมเจ้า (royalists) หลัง ๒๔๗๕

ก่อนรัฐประหาร ๒๔๙๐ คือก่อนที่พวกนิยมเจ้าจะเริ่มกลับมามีอำนาจทางการเมืองบางส่วนอีกเป็นครั้งแรก มีรัฐธรรมนูญ ๓ ฉบับ คือ ๒๗ มิถุนายน ๒๔๗๕, ๑๐ ธันวาคม ๒๔๗๕ และ พฤษภาคม ๒๔๘๙ ทั้ง ๓ ฉบับนี้ มีข้อกำหนดเกี่ยวกับการสืบราชสันตติวงศ์ตรงกัน คือ (ก) ให้เป็นไปตามนัยแห่งกฎมณเฑียรบาล ๒๔๖๗ แต่ “ด้วยความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร/รัฐสภา” และ (ข) ไม่มีข้อกำหนดเรื่องการแก้ไขกฎมณเฑียรบาลนั้นเอง เพราะเป็นที่เข้าใจกันโดยปริยายว่า เช่นเดียวกับกฎหมายอื่นๆ กฎมณเฑียรบาลย่อมแก้ไขได้ตามกระบวนการรัฐสภาในขณะนั้น

หมายความว่า รัฐธรรมนูญทั้ง ๓ ฉบับกำหนดให้การสืบราชสันตติวงศ์เป็นไปตามหลักการของระบอบใหม่ คือ องค์กรที่มาจากประชาชน (รัฐสภา) เป็นผู้กำหนดเห็นชอบ (ทั้งตัวบุคคลที่จะเป็นกษัตริย์และตัวกฎมณเฑียรบาล ที่อยู่ภายใต้อำนาจที่จะแก้ไขได้)

หลายคนคงไม่ทราบว่า การเลือกพระมหากษัตริย์ครั้งแรกหลัง ๒๔๗๕ คือ การเลือกพระองค์เจ้าอานันทมหิดล ขึ้นเป็นรัชกาลที่ ๘ นั้น ไม่ได้รับเสียงเป็นเอกฉันท์จากรัฐสภา (มีผู้อภิปรายและลงคะแนนไม่เห็นด้วย ๒ เสียง – ดูบทความของผมเรื่อง “ในหลวงอานันท์ขึ้นครองราชย์”) ซึ่งเป็นการแสดงออกถึงอำนาจในการกำหนดประมุขรัฐโดยองค์กรที่ได้รับการเลือกตั้งจากประชาชน ซึ่งเป็นไปตามหลักการประชาธิปไตยที่เข้าใจกันโดยทั่วไปทางสากล

เมื่อพวกนิยมเจ้าร่างรัฐธรรมนูญฉบับ ๒๔๙๒ แม้ว่าจะต้องยังคงหลักการของระบอบใหม่ที่ให้รัฐสภาเป็นผู้เห็นชอบการสืบราชบัลลังก์ ว่าใครควรเป็นกษัตริย์องค์ต่อไป (ข้อ ก ข้างต้น) แต่ได้กำหนดบทบัญญัติเพิ่มเติมเพื่อปกป้องกฎมณเฑียรบาล ๒๔๖๗ (คือเปลี่ยนข้อ ข ข้างต้น) ไว้ดังนี้ “การยกเลิกหรือแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พระพุทธศักราช ๒๔๖๗ จะกระทำมิได้” ความจริง การบัญญัติเช่นนี้ เป็นการละเมิดหลักการของระบอบประชาธิปไตย/รัฐธรรมนูญ ที่องค์กรด้านอำนาจนิติบัญญัติที่มาจากประชาชน คือรัฐสภา มีอำนาจในการตราหรือเปลี่ยนแปลงแก้ไข (รวมทั้งยกเลิก) กฎหมายต่างๆ โดยไม่มีข้อยกเว้น เพราะในเมื่อรัฐธรรมนูญซึ่งถือเป็นกฎหมายสูงสุด เหนือกว่ากฎหมายใดๆ ยังสามารถแก้ไขได้ เหตุใดจึงจะห้ามการแก้ไขกฎหมายที่รองลงมาอย่างกฎมณเฑียรบาล ๒๔๖๗? บทบัญญัติเช่นนี้ ในทางปฏิบัติคือการให้การยอมรับ (ย้อนหลัง) แก่อำนาจสมบูรณาญาสิทธิราชก่อน ๒๔๗๕ ให้เหนือกว่า อำนาจนิติบัญญัติของระบอบใหม่

รัฐธรรมนูญ ๒๔๙๒ เป็นแม่แบบให้กับรัฐธรรมนูญฉบับต่อมาที่ประกาศใช้ในปี ๒๔๙๕ ที่เรียกกันว่า รัฐธรรมนูญฉบับ ๒๔๗๕ แก้ไขเพิ่มเติม ๒๔๙๕ แม้รัฐธรรมนูญนี้จะถือเอาฉบับ ๑๐ ธันวา ๒๔๗๕ เป็นหลัก แล้ว “แก้ไข” ก็ตาม ในความเป็นจริง ส่วนที่เกี่ยวกับพระมหากษตริย์เป็นการนำเอาฉบับ ๒๔๙๒ มาใส่ไว้ทั้งหมด

รัฐธรรมนูญ ๓ ฉบับต่อมา คือฉบับ ๒๕๑๑, ๒๕๑๗ และ ๒๕๒๑ (ฉบับปี ๒๕๑๙ แม้จะเรียกว่า “รัฐธรรมนูญ” แต่มีลักษณะของ “ธรรมนูญการปกครอง” มากกว่า) ได้กำหนดการสืบราชสันตติวงศ์ไว้ว่า (ก) ให้เป็นไปตามกฎมณเฑียรบาล “และประกอบด้วยความเห็นชอบของรัฐสภา” และ (ข) “การยกเลิกหรือแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พระพุทธศักราช ๒๔๖๗ ให้กระทำได้โดยวิธีการอย่างเดียวกันกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ” ในแง่นี้เท่ากับเป็นการลดด้านที่เป็นสมบูรณาญาสิทธิราชของรัฐธรรมนูญ ๒๔๙๒ และ ๒๔๙๕ ลง คือให้แก้ไขยกเลิกกฎมณเฑียรบาลได้ แม้จะให้ความสำคัญมากกว่าการแก้ไขยกเลิกกฎหมายทั่วไป

แต่รัฐธรรมนูญ ๒๕๓๔ และ ๒๕๔๐ (ดังที่ได้เห็นแล้ว) เป็นการก้าวกระโดดถอยหลังก้าวใหญ่ คือ ยกอำนาจในการกำหนดการสืบราชสันตติวงศ์และการแก้ไขกฎมฎเฑียรบาลทั้งหมดกลับคืนไปให้พระมหากษัตริย์ ราวกับในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราช องค์กรรัฐที่มาจากประชาชน (รัฐสภา-คณะรัฐมนตรี) ไม่มีอำนาจในการกำหนดใดๆทั้งสิ้น


สมศักดิ์ เจียมธีรสกุล

ที่มาของบทความ : somsak's work : สมบูรณาญาสิทธิราชในรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐