พระราชอำนาจ การลงพระปรมาภิไธย และการสนองพระบรมราชโองการ

ระบอบประชาธิปไตยที่มีประมุขของรัฐเป็นกษัตริย์และใช้ระบบรัฐสภา มีหลักการสำคัญประการหนึ่ง คือ “กษัตริย์ไม่ทรงต้องรับผิด” หรือ “The king can do no wrong” ที่ว่า “no wrong” นั้น หมายความว่า “The king” ไม่ทำอะไรเลยจึง “no wrong” กล่าวคือ กษัตริย์เป็นเพียงสัญลักษณ์ของประเทศ คณะรัฐมนตรี สภา ศาล องค์กรของรัฐอื่นๆ แล้วแต่กรณี เป็นผู้ใช้อำนาจอย่างแท้จริงในนามของกษัตริย์ และเป็นผู้ใช้อำนาจเหล่านั้นนั่นเองที่ต้องเป็นผู้รับผิดชอบในการกระทำของตน สมดังคำกล่าวที่ว่า “กษัตริย์ทรงปกเกล้าแต่ไม่ทรงปกครอง”

เป็นธรรมดาอยู่เองที่ประเทศที่มีกษัตริย์เป็นประมุข ต้องใช้ระบบรัฐสภาที่มีการแยกประมุขของรัฐ (Head of State) ซึ่งก็คือกษัตริย์ ออกจากหัวหน้ารัฐบาล (Head of government) อันได้แก่นายกรัฐมนตรี ประเทศที่มีกษัตริย์เป็นประมุขไม่มีทางที่จะใช้ระบบประธานาธิบดีได้ เพราะระบบประธานาธิบดีไม่มีการแยกประมุขของรัฐและหัวหน้ารัฐบาลออกจากกัน หากเป็นตัวประธานาธิบดีที่เป็นทั้งประมุขของรัฐและหัวหน้ารัฐบาล

เป็นธรรมดาอยู่เองที่ประเทศที่มีกษัตริย์เป็นประมุข ต้องใช้ระบบรัฐสภาที่มีการแยกประมุขของรัฐ (Head of State) ซึ่งก็คือกษัตริย์ ออกจากหัวหน้ารัฐบาล (Head of government) อันได้แก่นายกรัฐมนตรี ประเทศที่มีกษัตริย์เป็นประมุขไม่มีทางที่จะใช้ระบบประธานาธิบดีได้ เพราะระบบประธานาธิบดีไม่มีการแยกประมุขของรัฐและหัวหน้ารัฐบาลออกจากกัน หากเป็นตัวประธานาธิบดีที่เป็นทั้งประมุขของรัฐและหัวหน้ารัฐบาล

เดิมในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่ริเริ่มให้มีสภาและคณะมนตรี กษัตริย์มีอำนาจแท้จริงในการบริหารประเทศและออกกฎหมาย โดยมีสภาหรือคณะมนตรีทำหน้าที่ปรึกษาและให้ความช่วยเหลือ แต่ในท้ายที่สุดก็เป็นกษัตริย์ที่มีอำนาจตัดสินใจโดยแท้ ต่อมาเมื่อเปลี่ยนแปลงเป็นระบอบประชาธิปไตยแต่ยังคงต้องการรักษาสถาบันกษัตริย์ไว้ด้วยเหตุผลทางประวัติศาสตร์ จึงยกให้กษัตริย์ขึ้นเป็นประมุขของรัฐแต่ไม่ได้มีอำนาจในทางการเมือง และมีการแบ่งแยกหัวหน้ารัฐบาลออกจากประมุขของรัฐอย่างชัดเจน โดยนายกรัฐมนตรีเป็นหัวหน้ารัฐบาลและรับผิดชอบต่อรัฐสภา

เพื่อให้เป็นไปตามสามหลักการ อันได้แก่ หนึ่ง หลักการของราชอาณาจักรที่กษัตริย์ในฐานะประมุขของรัฐต้องเป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยของประชาชน สอง หลัก “ The king can do no wrong ” และสาม หลักการตามระบอบประชาธิปไตย จึงจำเป็นต้องคิดค้น “การลงพระปรมาภิไธย” และ “การสนองพระบรมราชโองการ” (Contreseing) ขึ้น กล่าวคือ การใช้อำนาจอธิปไตยต้องใช้ในนามกษัตริย์เสมอจึงต้องให้กษัตริย์ลงพระปรมาภิไธยในการกระทำต่างๆที่เกี่ยวกับการใช้อำนาจอธิปไตย แต่เมื่อกษัตริย์ไม่ต้องรับผิด และไม่ได้มีอำนาจทางการเมืองอย่างแท้จริงตามระบอบประชาธิปไตย จึงต้องให้องค์กรหรือบุคคลที่ใช้อำนาจในเรื่องนั้นจริงๆ เข้ามาเป็นผู้รับผิดชอบแทน ด้วยการกำหนดให้องค์กรหรือบุคคลนั้นเข้ามาเป็นผู้ลงนามสนองพระบรมราชโองการ

การสนองพระบรมราชโองการจึงเกิดขึ้นเพื่อถ่ายโอนอำนาจและความรับผิดชอบจากประมุขของรัฐมายังหัวหน้ารัฐบาล และแบ่งแยกอำนาจและความรับผิดระหว่างประมุขของรัฐกับหัวหน้ารัฐบาลให้ชัดเจนนั่นเอง

กล่าวให้ถึงที่สุด “การลงพระปรมาภิไธย” ในการกระทำใด ก็เพื่อบอกว่าการกระทำนั้นเป็นการใช้อำนาจอธิปไตยของประชาชนในนามของกษัตริย์ และ “การสนองพระบรมราชโองการ” เพื่อแสดงให้เห็นว่าการกระทำนั้นกระทำโดยองค์กรผู้สนองพระบรมราชโองการในนามของกษัตริย์ และรับผิดชอบโดยองค์กรผู้สนองพระบรมราชโองการ

เทคนิค “การลงพระปรมาภิไธย” และ “การสนองพระบรมราชโองการ” จึงเป็นของคู่กันที่ขาดเสียมิได้ในรัฐธรรมนูญของทุกประเทศที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตย (Démocratie) มีประมุขของรัฐเป็นกษัตริย์ (Monarchie) และใช้ระบบรัฐสภา (Régime parlementaire)


เราอาจพิจารณาได้จากรัฐธรรมนูญของประเทศที่ปกครองในระบอบดังกล่าวได้ ดังนี้

รัฐธรรมนูญสเปน ๑๙๗๘ มาตรา ๕๖ มาตรา ๖๔ และมาตรา ๖๕ กำหนดว่าองค์พระมหากษัตริย์แห่งสเปนไม่อาจถูกละเมิดได้และไม่ทรงต้องรับผิด ทั้งนี้การกระทำของพระมหากษัตริย์ต้องมีผู้สนองพระบรมราชโองการเสมอ โดยหลักแล้วนายกรัฐมนตรีจะเป็นผู้สนองพระบรมราชโองการ ในบางกรณีที่รัฐมนตรีมีอำนาจในเรื่องใด ก็เป็นรัฐมนตรีที่เป็นผู้สนองพระบรมราชโองการในเรื่องนั้น ส่วนประธานสภาผู้แทนราษฎรจะเป็นผู้สนองพระบรมราชโองการในกรณีการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี ผู้สนองพระบรมราชโองการย่อมเป็นผู้รับผิดชอบในการกระทำที่ตนรับสนอง หากการกระทำของพระมหากษัตริย์ไม่มีผู้สนองพระบรมราชโองการ การกระทำนั้นย่อมไม่มีผลสมบูรณ์ เว้นแต่เป็นเรื่องการจัดการงบประมาณที่รัฐบาลจัดให้เพื่อราชวงศ์และพระราชวัง และเรื่องการแต่งตั้งข้าราชการพลเรือนและทหารในพระราชวัง ซึ่งถือเป็นพระราชอำนาจโดยแท้ของกษัตริย์

ในเบลเยียม รัฐธรรมนูญ มาตรา ๘๘ กำหนดว่า “องค์พระมหากษัตริย์ไม่อาจถูกละเมิดได้ รัฐมนตรีต้องเป็นผู้รับผิด” โดยมาตรา ๑๐๒ ขยายความต่อไปว่า “ไม่มีกรณีใดที่พระราชดำรัสและพระราชหัตถเลขาจะหลุดพ้นไปจากการตรวจสอบของรัฐมนตรี” และมาตรา ๑๐๖ “ไม่มีการกระทำใดของกษัตริย์จะมีผล หากปราศจากการลงนามสนองพระบรมราชโองการโดยรัฐมนตรี ให้รัฐมนตรีผู้ลงนามสนองพระบรมราชโองการนั้นเป็นผู้รับผิดชอบ”

มาตราแรกของรัฐธรรมนูญญี่ปุ่นยืนยันว่า “จักรพรรดิเป็นสัญลักษณ์ของชาติและความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของประชาชน พระองค์ทรงใช้อำนาจตามเจตจำนงของประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย” และมาตรา ๓ กำหนดว่า “ทุกการกระทำของจักรพรรดิในฐานะเป็นตัวแทนของรัฐ ต้องเป็นไปตามคำแนะนำและความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีซึ่งเป็นผู้รับผิดชอบในการกระทำนั้น” ในมาตรา ๔ ยังเน้นย้ำให้ชัดเจนอีกว่าจักรพรรดิทรงใช้อำนาจได้เท่าที่รัฐธรรมนูญกำหนด และไม่มีอำนาจในการปกครองประเทศ โดยขยายความไว้ในมาตรา ๖ ว่าพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีและประธานศาลสูงสุดตามคำเสนอแนะของสภาไดเอท ในส่วนที่เกี่ยวกับการบริหารประเทศ มาตรา ๗ กำหนดไว้อย่างละเอียดให้การประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ พระราชกฤษฎีกา และสนธิสัญญา, การเรียกประชุมสภา การยุบสภา, การรับรองการแต่งตั้งและปลดรัฐมนตรี ข้าราชการ เอกอัครราชทูต, การอภัยโทษ, การให้เครื่องราชอิสริยาภรณ์, การรับรองการให้สัตยาบันในเอกสารทางการทูตต่างๆ, การรับเอกอัครราชทูตและรัฐมนตรีของต่างชาติ และการเป็นตัวแทนของรัฐในพิธีการสำคัญ ทั้งหลายเหล่านี้ จักรพรรดิทรงกระทำตามคำแนะนำและความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีทั้งนี้ในฐานะที่พระองค์เป็นตัวแทนของประเทศและในนามของประชาชน

จากตัวอย่างข้างต้นพอสังเขป สังเกตได้ว่ารัฐธรรมนูญของประเทศที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยและมีประมุขเป็นกษัตริย์ มีบทบัญญัติกำหนดไว้อย่างชัดเจนถึงการลงพระปรมาภิไธยและการสนองพระบรมราชโองการ ซึ่งสองสิ่งนี้ต้องอยู่คู่กันตลอด หากการกระทำใดมีการลงพระปรมาภิไธยโดยปราศจากการสนองพระบรมราชโองการ การกระทำนั้นย่อมไม่สมบูรณ์ เช่นเดียวกัน หากการกระทำใดที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้ต้องมีการลงพระปรมาภิไธยแล้วไม่มีการลงพระปรมาภิไธย การกระทำนั้นย่อมไม่สมบูรณ์ดุจกัน เว้นเสียแต่ว่ารัฐธรรมนูญจะกำหนดไว้เป็นอย่างอื่น (เช่น การประกาศให้กฎหมายมีผลใช้ทันทีในกรณีที่กษัตริย์ไม่ลงพระปรมาภิไธย)

เทคนิค “การลงพระปรมาภิไธย” และ “การสนองพระบรมราชโองการ” ยังปรากฏอยู่ในรัฐที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภาที่มีประมุขไม่ได้เป็นกษัตริย์อีกด้วย ประมุขของรัฐเหล่านี้ไม่ได้มีที่มาจากการสืบทอดตำแหน่งทางสายเลือดแต่อาจมาจากการเลือกตั้งโดยรัฐสภา รัฐเหล่านี้มีประธานาธิบดีเป็นประมุขของรัฐ และนายกรัฐมนตรีเป็นหัวหน้ารัฐบาล เช่น ในเยอรมันและอิตาลี ประธานาธิบดีเป็นประมุขของรัฐโดยมาจากการเลือกของรัฐสภา และการกระทำของประธานาธิบดีจะสมบูรณ์ได้ต้องมีนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องลงนามรับรองร่วม (Contreseing) ด้วยเสมอ เพียงแต่เราไม่อาจแปล “Contreseing” เป็นภาษาไทยว่า “การสนองพระบรมราชโองการ” ได้เท่านั้นเอง

ในส่วนของรัฐธรรมนูญไทย ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว ๒๗ มิถุนายน ๒๔๗๕ กำหนดไว้อย่างชัดเจนในมาตรา ๓ ว่า “กษัตริย์เป็นประมุขสูงสุดของประเทศ พระราชบัญญัติก็ดี คำวินิจฉัยของศาลก็ดี การอื่น ๆ ซึ่งจะมีบทกฎหมายระบุไว้โดยฉะเพาะก็ดี จะต้องกระทำในนามของกษัตริย์” แต่ “การกระทำใด ๆ ของกษัตริย์ต้องมีกรรมการราษฎร ผู้หนึ่งผู้ใดลงนามด้วย โดยได้รับความยินยอมของคณะ กรรมการราษฎรจึ่งจะใช้ได้ มิฉะนั้นเป็นโมฆะ” ตามมาตรา ๗

เป็นที่น่าสังเกตว่า มีเพียงธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว ๒๗ มิถุนายน ๒๔๗๕ ฉบับเดียวเท่านั้นที่ปรากฏบทบัญญัติในลักษณะ “บททั่วไป” เพื่อยืนยันให้การกระทำในนามของกษัตริย์ต้องมีการสนองพระบรมราชโองการ หากไม่มีการสนองพระบรมราชโองการให้ถือเป็นโมฆะ นอกเหนือไปจากรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ก็ไม่เคยปรากฏบทบัญญัติเช่นว่าในรัฐธรรมนูญฉบับอื่นอีกเลย ตรงกันข้าม กลับมีบทบัญญัติเป็นกรณีๆไป เช่น การแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ การตราพระราชบัญญัติต้องเป็นไปตามคำแนะนำและยินยอมของรัฐสภาโดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ ตลอดจนรับรองอย่างกว้างๆในรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ มาตรา ๒๓๑ ว่า “บทกฎหมาย พระราชหัตถเลขา และพระบรมราชโองการ อันเกี่ยวกับราชการแผ่นดิน ต้องมีรัฐมนตรีลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ เว้นแต่ที่มีบัญญัติไว้เป็นอย่างอื่นในรัฐธรรมนูญนี้” แต่ก็ไม่ได้กำหนดว่าหากไม่มีการลงนามสนองพระบรมราชโองการแล้วผลจะเป็นเช่นไร

อนึ่ง มีผู้เห็นกันว่าแม้โดยหลักแล้วกษัตริย์จะไม่มีพระราชอำนาจที่แท้จริงในการบริหารประเทศในระบอบประชาธิปไตย แต่กษัตริย์ก็อาจมีพระราชอำนาจตามธรรมเนียมปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ ความข้อนี้ต้องพิจารณาว่ามีกฎเกณฑ์ใดกฎเกณฑ์หนึ่งที่เกี่ยวกับพระราชอำนาจซึ่งไม่ปรากฏเป็นลายลักษณ์อักษรในรัฐธรรมนูญ แต่เป็นธรรมเนียมที่ประพฤติปฏิบัติกันมาจนเป็นที่ยอมรับว่าบุคคลหรือองค์กรที่เกี่ยวข้องกับรัฐธรรมนูญต้องปฏิบัติตาม หรือไม่ อย่างไร

โดยทั่วไป พระราชอำนาจตามธรรมเนียมปฏิบัติทางรัฐธรรมนูญก็ได้แก่ การให้คำปรึกษาแก่คณะรัฐมนตรี การให้การสนับสนุน และการว่ากล่าวตักเตือน ในกรณีอังกฤษ มีธรรมเนียมปฏิบัติทางรัฐธรรมนูญว่า กษัตริย์จะไม่ใช้พระราชอำนาจไม่เห็นชอบร่างพระราชบัญญัติหรือพระราชทานคืนร่างพระราชบัญญัติกลับมาให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาใหม่ ปกติแล้วกษัตริย์จะทรงลงพระปรมาภิไธยในร่างพระราชบัญญัติเสมอ หากจะทรงใช้พระราชอำนาจยับยั้งร่างพระราชบัญญัติก็ต้องมาจากคำแนะนำของคณะรัฐมนตรีเท่านั้น ความข้อนี้ตรงกันข้ามกับไทย ซึ่งมีธรรมเนียมปฏิบัติทางรัฐธรรมนูญว่า ในกรณีที่กษัตริย์ไม่ทรงเห็นชอบในร่างพระราชบัญญัติใด หรือไม่พระราชทานร่างพระราชบัญญัติใดคืนมาภายใน ๙๐ วัน รัฐสภาจะไม่นำร่างพระราชบัญญัตินั้นกลับมาพิจารณาเพื่อยืนยันใหม่ แต่กลับให้ร่างพระราชบัญญัตินั้นตกไปทั้งๆที่รัฐธรรมนูญ อนุญาตให้รัฐสภามีอำนาจยืนยันร่างพระราชบัญญัติกลับไปใหม่ได้

สมควรกล่าวด้วยว่าพระราชอำนาจตามธรรมเนียมปฏิบัติทางรัฐธรรมนูญของกษัตริย์แต่ละพระองค์ย่อมไม่เท่ากัน ทั้งนี้ขึ้นกับพระบารมีของแต่ละพระองค์เอง อย่างไรก็ตาม ในทุกกรณี พระราชอำนาจเช่นว่าก็ไม่อาจหลุดจากกรอบของการปกครองระบอบประชาธิปไตยได้

สิ่งที่น่าสนใจอีกประการหนึ่ง คือ การประกาศให้พระราชบัญญัติสิ้นผลไปเพราะไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ การยกเลิกเพิกถอนกฎหมายลำดับรองหรือการกระทำของฝ่ายปกครองว่าไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย การแต่งตั้งและการปลดรัฐมนตรี ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองระดับสูง หรือข้าราชการระดับสูง ตลอดจนการพิพากษาคดีความ หลายครั้ง เราพบเห็นคนนำกรณีเหล่านี้ไปผูกติดกับ “หมิ่นพระบรมเดชานุภาพ” โดยอ้างว่ากระทบต่อการกระทำที่กษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย คำกล่าวเช่นนี้ย่อมเป็นการเข้าใจผิดโดยแท้ ก็ในเมื่อการกระทำในกรณีเหล่านี้มีผู้รับสนองพระบรมราชโองการ แสดงว่าเป็นผู้รับสนองฯที่เป็นผู้กระทำในนามของกษัตริย์ และย่อมเป็นผู้รับสนองฯนั้นเองที่ต้องรับผิดชอบ เช่นนี้แล้วจะเกี่ยวข้องกับกษัตริย์ได้อย่างไร

ความสำคัญของการกำหนดให้กษัตริย์ลงพระปรมาภิไธยก็เพื่อแสดงให้เห็นว่าเป็นการใช้อำนาจอธิปไตยของประชาชนโดยกษัตริย์ซึ่งเป็นประมุขของรัฐ หาใช่ให้ผู้ใดใช้กล่าวอ้างใหญ่โตไปทั่วว่าตนมาจากพระบรมราชโองการ หากกล่าวอ้างพร่ำเพรื่อเช่นนี้ ก็เป็นอันไม่ต้องทำอะไรกัน เพราะการกระทำต่างๆที่เกี่ยวพันกับอำนาจอธิปไตยล้วนแล้วแต่กระทำในนามกษัตริย์ทั้งสิ้น ต้องไม่ลืมด้วยว่าพระปรมาภิไธยนั้นไม่ได้อยู่เพียงลำพัง หากอยู่คู่กันกับการสนองพระบรมราชโองการเสมอ หลายคนที่อวดอ้างฤทธีว่ามีพระบรมราชโองการแต่งตั้งตนให้เป็นนั่นเป็นนี่ เป็นไปได้ว่าเขาเหล่านั้นหลงลืมหรือจงใจมองข้ามการสนองพระบรมราชโองการไป

จะเห็นได้ว่า “การลงพระปรมาภิไธย” และ “การสนองพระบรมราชโองการ” ไม่ได้เป็นเรื่องแปลกประหลาดหรือจำเพาะเจาะจงเอากับประเทศใดประเทศหนึ่งที่มีกษัตริย์เป็นประมุข ตรงกันข้ามเราพบเห็นได้ทั่วไปในประเทศที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภาที่มีประมุขของรัฐเป็นกษัตริย์ หากเข้าใจตรงกันถึงหลักการเกี่ยวกับ “การลงพระปรมาภิไธย” และ “การสนองพระบรมราชโองการ” ก็ต้องยอมรับว่าระบอบประชาธิปไตยที่มีประมุขเป็นกษัตริย์ ผู้ใช้อำนาจทางการเมืองโดยแท้และเป็นผู้รับผิดชอบจากการใช้อำนาจของตน คือ ผู้สนองพระบรมราชโองการ

หากยังคงยืนยันว่าประเทศที่มีกษัตริย์เป็นประมุขของรัฐและทรงมีพระราชอำนาจทางการเมืองอย่างแท้จริงโดยลำพัง ไม่ว่าจะเป็นการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีก็ดี การแต่งตั้งข้าราชการระดับสูงก็ดี การแต่งตั้งข้าราชการทหารก็ดี การพิพากษาคดีความก็ดี ตลอดจนการออกกฎหมายก็ดี เราก็ไม่อาจเรียกได้ว่าประเทศนั้นปกครองใน “ระบอบประชาธิปไตย”


แต่ควรเรียกว่า “ระบอบราชาธิปไตยอันมีคณะรัฐมนตรีช่วยบริหารประเทศ” มากกว่า


ปิยบุตร แสงกนกกุล

ที่มา : http://www.onopen.com/2006/01/1317