'องคมนตรี' สัญลักษณ์แห่งเผด็จการสมบูรณาญาสิทธิราชย์

นายสุพจน์ ด่านตระกูล ผู้เขียนเรื่องข้อเท็จจริงเกี่ยวกับท่านปรีดีฯและกรณีสวรรคต กล่าวว่า องคมนตรี หมายถึง ที่ปรึกษาหรือผู้ให้คำแนะนำพระมหากษัตริย์ เกิดในสมัยรัชกาลที่ 5 เป็นครั้งแรกอันเนื่องมาจากทรงเสวยราชย์ตั้งแต่ยังทรงพระเยาว์ อำนาจทั้งปวงจึงตกอยู่ในสมเด็จเจ้าพระยามหาศรีสุริยวงศ์(ช่วง บุนนาค) ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์

อย่างไรก็ตาม จากการยืนยันของหลวงจักรปราณีฯ (วิสุทธิ์ ไกรฤกษ์) ผ่านข้อเขียนใน พ.ศ.2475 ระบุถึงเหตุการณ์ในสมัยรัชกาลที่ 5 ว่า ทรงกู้อำนาจจากสมเด็จเจ้าพระยามหาศรีสุริยวงศ์กลับมาได้โดยใช้ขุนนางอื่นๆ เข้ามาเป็นกำลังด้วยพระเจ้าแผ่นดิน มีการตั้งองคมนตรีสภา สภารัฐมนตรี ใน พ.ศ. 2417 และตั้งสภาเสนาบดีเพื่อเป็นหัวหน้าของแต่ละกระทรวงที่เรียกว่าปฏิรูปราชการแผ่นดินทำให้อำนาจมาอยู่ที่ส่วนกลาง สภาเหล่านี้บางสภาสืบทอดมาจนถึงในสมัยรัชกาลที่ 7 แต่ถูกล้มล้างไปจากเวทีประวัติศาสตร์โดยคณะราษฎรในวันที่ 24 มิ.ย. 2475 เพราะสภาเหล่านี้คือสัญลักษณ์ของระบอบเผด็จการสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่พระมหากษัตริย์มีอำนาจเป็นล้นพ้น อำนาจนี้ถูกจำกัดในธรรมนูญการปกครองชั่วคราว 27 มิ.ย. 2475 มาตรา 1 ที่บัญญัติว่า อำนาจสูงสุดของประเทศนั้น 'เป็นของ' ราษฎรทั้งหลาย ซึ่งก็คือความเป็นประชาธิปไตย ดังนั้นองคมนตรีจึงหมดความจำเป็นที่จะมี

นอกจากนี้ เมื่อมีการพระราชทานรัฐธรรมนูญฉบับถาวร 10 ธ.ค. 2475 ก็ไม่มีการบัญญัติถึงองคมนตรีไว้ในนั้นเช่นกัน แต่มีการบิดเบือนความหมายของประชาธิปไตยเป็นครั้งแรก เนื่องจากคนร่างรัฐธรรมนูญนี้มาจากกลุ่มอำนาจเก่าถึง 8 คน มีนายปรีดี พนมยงค์ เป็นตัวแทนจากคณะราษฎรเพียงคนเดียวทำให้รัฐธรรมนูญถาวรฉบับแรกใช้คำว่าอำนาจอธิปไตยย่อม 'มาจาก' ปวงชนชาวไทยทั้งหลายแทนคำว่า 'เป็นของ'

นายสุพจน์ ชี้แจงว่า คำว่า 'เป็นของ' ราษฎรชาวไทยมีความหมายต่างจากคำว่า 'มาจาก' มาก คล้ายๆ กับชาวนาเป็นเจ้าของข้าวแต่เมื่อไปอยู่ในมือเจ้าของโรงสีข้าว ชาวนาก็ไม่มีสิทธิอะไรเลย

อำนาจองคมนตรีฟื้นกลับมาอีกครั้งในวันที่ 8 พ.ย. พ.ศ. 2490 เมื่อมีการรัฐประหารครั้งแรกโดยจอมพลผิน ชุณหะวัณ และนำรัฐธรรมนูญฉบับใต้ตุ่มที่เขียนไว้ก่อนและเก็บรักษาไว้ใต้ตุ่มแดงโดยหลวงกาจสงครามมาใช้ ช่วงเวลานั้นพระมหากษัตริย์ไม่ทรงอยู่ในประเทศ มีผู้สำเร็จราชการแทน 2 คน คือ สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ พระองค์เจ้ารังสิตประยูรศักดิ์ กรมพระยาชัยนาทนเรนทร และพระยามานวราชเสวี(ปลอด ณ สงขลา) ตามข้อตกลงคณะผู้สำเร็จราชการในการลงนามในหนังสือราชการต้องมีการลงนามทั้ง 2 คนจึงจะสมบูรณ์ แต่ในรัฐธรรมนูญนี้มีการลงนามเพียงคนเดียวโดยกรมขุนชัยนาทฯ แต่ใช้คำว่า 'คณะ' ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในการลงนาม เป็นการหลอกลวง รัฐธรรมนูญฉบับนี้ควรเป็นโมฆะตั้งแต่ต้น อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนูญฉบับใต้ตุ่มนี้บัญญัติในมาตรา 9 ว่าพระมหากษัตริย์มีอำนาจแต่งตั้งอภิรัฐมนตรีสำหรับถวายคำปรึกษาพระมหากษัตริย์ อภิรัฐมนตรีที่เหนือกว่ารัฐมนตรีจึงเกิดขึ้นเป็นครั้งแรก

จนกระทั่ง 21 มิ.ย. 2492 มีรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นอีกฉบับโดยผู้ร่างรัฐธรรมนูญคือผู้มีอำนาจเก่า จึงบัญญัติเนื้อหาที่สืบเนื่องจากรัฐธรรมนูญใต้ตุ่ม แต่เปลี่ยนคำว่าอภิรัฐมนตรีเป็นองคมนตรีแทนในมาตรา 13 ระบุให้พระมหากษัตริย์ทรงเลือกและแต่งตั้งผู้ทรงคุณวุฒิเป็นประธานองคมนตรีและคณะอีก 8 คน จากนั้นรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆมาจึงเขียนฉบับนี้ตามๆ กันมา

“24 มิ.ย. 2475 องคมนตรีถูกกวาดไปเพราะเป็นสัญลักษณ์สมบูรณาญาสิทธิราชย์ ต้องจับตาดูว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้จะเดินตามฉบับก่อนหรือไม่” นายสุพจน์กล่าว

ทั้งนี้ นายสุพจน์ กล่าวเพิ่มเติมว่า คุณูปการของคณะราษฎรคือ การเปลี่ยนจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตยด้วยความจงรักภักดีเป็นอย่างสูง เพราะปรารถนาให้พระมหากษัตริย์ทรงอยู่เหนือการเมือง เพราะการเมืองมีแต่ความแก่งแย่งชิงดีกันอันจะทำให้เสื่อมเสีย แต่ก็ทำไม่สำเร็จจึงทำให้มีการแต่งตั้งองคมนตรีซึ่งเป็นเนื้อหน่อของเผด็จการสมบูรณาญาสิทธิราชย์ขึ้นมาทำให้ไม่ทรงอยู่เหนือการเมืองอย่างแท้จริงและสร้างผลกระทบต่อสถาบันพระมหากษัตริย์ไปด้วย

นายปราการ กลิ่นฟุ้ง กล่าวเสริมในประเด็นดังกล่าวว่า การเคลื่อนไหวต่างๆ ของ พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ ประธานองคมนตรี ในช่วงเวลานี้และก่อนการรัฐประหาร 19 ก.ย. 49 นั้น มีผลกระทบต่อพระมหากษัตริย์แน่นอน หลังการรัฐประหารใหม่ๆ สื่อต่างประเทศจะมองข้ามองคมนตรีไป แต่จะวิเคราะห์ไปถึงสถาบันพระมหากษัตริย์ว่าเกี่ยวข้องแน่นอน

นายปราการยังได้อ้างคำพูดของ รศ.ดร.สุธาชัย ยิ้มประเสริฐ ภาควิชาประวัติศาสตร์ คณะอักษรศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยว่า การปกครองในระบอบประชาธิปไตยนั้นมีเพียงรัฐสภาและรัฐมนตรีก็พอ ไม่จำเป็นต้องมีองคมนตรี เพราะองค์กรทั้ง 2 ต้องรับผิดชอบต่อประชาชนและถวายคำปรึกษาได้ตามหลักการปกครองของระบอบประชาธิปไตย

นายปราการกล่าวอีกว่า การสร้างองค์ความรู้เกี่ยวกับองค์กรประเภทศาลหรือองคมนตรีเป็นสิ่งสำคัญไม่ใช่ปล่อยให้ลึกลับอย่างที่เป็นในปัจจุบันเพราะไม่เป็นผลดีต่อประชาธิปไตย และเป็นเรื่องที่สามารถทำได้โดยไม่ขัดต่อกฎหมาย เพราะในกฎหมายหมิ่นพระบรมเดชานุภาพไม่ได้ระบุรวมไปถึงการห้ามวิจารณ์องคมนตรี ดังนั้นควรต้องตรวจสอบได้

ทั้งนี้ นายปราการได้อภิปรายก่อนหน้านั้นว่า การใช้อำนาจองคมนตรีมีลักษณะไม่ตรงกับการใช้อำนาจในระบอบประชาธิปไตย ประเด็นแรกคือเรื่องที่มาขององคมนตรี จากเอกสารรายงานการประชุมรัฐสภาในการประชุมพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญของสภาร่างรัฐธรรมนูญ เฉพาะที่ว่าด้วยเรื่ององคมนตรีจะอยู่ในหมวดของพระมหากษัตริย์ ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2492 เป็นครั้งแรก เนื้อหาในรัฐธรรมนูญนี้เหมือนกับการถวายพระราชอำนาจคืนพระมหากษัตริย์ ไม่ว่าจะเป็นการเลือกและแต่งตั้งวุฒิสภา พระราชอำนาจในการยับยั้งกฎหมายที่มากขึ้น การกำหนดให้พระมหากษัตริย์บรรลุนิติภาวะเมื่อพระชนมายุครบ 18 ปี การขอประชามติจากประชาชนเพื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญ การแต่งตั้งและปลดองคมนตรีได้ตามพระราชอัธยาศัย การสถาปนาฐานันดรศักดิ์และพระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์

นอกจากนั้น ผู้ดำรงตำแหน่งองคมนตรี นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี และสมาชิกทั้ง 2 สภา ต้องเข้าปฏิญาณตัวต่อพระมหากษัตริย์ก่อนเข้ารับตำแหน่ง ในช่วงเวลาร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2492 มีการอภิปรายเกี่ยวกับเรื่ององคมนตรีจะผูกรวมไปกับเรื่องพระราชอำนาจที่เพิ่มมากขึ้นด้วย หลักฐานรายงานที่กล่าวมาเป็นหลักฐานสำคัญที่บ่งบอกว่าการกำเนิดองคมนตรีนั้นค่อนข้างซับซ้อน เช่นการอภิปรายของ พ.ท.โพยม จุลานนท์ อดีต ส.ส.จังหวัดเพชรบุรี ตั้งคำถามเกี่ยวกับการถวายพระราชอำนาจที่มากกว่าในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ และการให้อำนาจพระมหากษัตริย์เลือกตั้งผู้มีคุณวุฒิเป็นองคมนตรีซึ่งเป็นข้อสำคัญที่สุดที่จะทำให้เกิดสับสนเพราะใช้ตามพระราชอัธยาศัย พล.ท.โพยมมีข้อสงสัยไปถึงกรณีเด็กหนุ่มอายุ 18 ปี ใช้อัธยาศัยในการตั้งที่ปรึกษาบริหารบ้านเมืองด้วย

ในรายงานเดียวกันยังมีคำถามของ นายเศวต เปลี่ยนพงศา อดีตรัฐมนตรี ถามเรื่องอำนาจแต่งตั้งวุฒิสภาในบทที่ว่าด้วยการเลือกตั้งหรือแต่งตั้งวุฒิสภาให้เป็นอำนาจของพระมหากษัตริย์ ซึ่งไม่ตรงตามที่บัญญัติในมาตรา 3 ของรัฐธรรมนูญที่ว่าอำนาจอธิปไตยมาจากประชาชนชาวไทย “เห็นว่ายังไม่ถูกต้อง ถ้าจะให้ต้องถูกตามรัฐธรรมนูญนี้ต้องเขียนว่าอำนาจอธิปไตยมาจากปวงชนชาวไทยและพระมหากษัตริย์” หรือมิฉะนั้นถ้าเขียนไว้เช่นนี้และให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญการเลือกวุฒิสภาต้องให้ประชาชนได้มีสิทธิมีเสียงในการนั้น

ประการต่อมา อำนาจขององคมนตรีที่ระบุว่าให้เป็นที่ปรึกษาขององค์พระมหากษัตริย์เท่านั้น แต่ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2492 ไม่เป็นจริงตามนั้นและให้อำนาจไว้เกินกว่าการเป็นที่ปรึกษาส่วนพระองค์ คือให้เป็นผู้สนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งวุฒิสภา รับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งองคมนตรีอื่นๆ คณะองคมนตรีมีอำนาจเสนอชื่อผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ต่อรัฐสภาในกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่สามารถแต่งตั้งได้เอง และรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งและถอดถอนข้าราชการในพระองค์และสมุหราชองครักษ์ในระหว่างที่ไม่มีผู้สำเร็จราชการหรือผู้สำเร็จราชการที่ได้รับแต่งตั้งไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ คือช่วงที่ราชบัลลังก์ว่างลงหรือไม่มีผู้สำเร็จราชการให้องคมนตรีเป็นผู้สำเร็จราชการชั่วคราว

“รัฐธรรมนูญกำหนดอำนาจองคมนตรีไว้มากขนาดเป็นผู้สำเร็จราชการแทนได้คงจะไม่ได้เป็นแค่ที่ปรึกษาส่วนพระองค์” นายปราการกล่าว

จากนั้นได้กล่าวต่อว่า ถ้ายึดหลักการใช้อำนาจแบบประชาธิปไตย สถาบันที่ใช้อำนาจต้องรับผิดชอบต่อประชาชนแต่ในกรณีองคมนตรีนั้นไม่ต้องรับผิดชอบต่อประชาชน สภาผู้แทน และอภิปรายใดๆ ไม่ได้ เพราะเป็นอำนาจของพระมหากษัตริย์ในการแต่งตั้งและถอดถอนทั้งสิ้น

นอกจากนี้รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2492 ระบุให้ผู้รับสนองพระบรมราชโองการคือ ประธานองคมนตรีและประธานรัฐสภา(สมัยนั้นมาจากการเลือกของวุฒิสภา ส่วนวุฒิสภาก็มาจากการแต่งตั้งโดยพระมหากษัตริย์) ซึ่งในช่วงเวลานั้น บุคคลทั้งสองล้วนมาจากการแต่งตั้งไม่มีส่วนในการรับผิดชอบต่อเจ้าของอำนาจอธิปไตยเพราะราษฎรไม่ได้เลือกบุคคลเหล่านี้ ทั้งที่ประธานองคมนตรี สมาชิกวุฒิสภา องคมนตรี ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ประธานรัฐสภา เหล่านี้ล้วนแต่มีอำนาจยิ่งใหญ่ในการใช้อำนาจอธิปไตย แต่ผู้ใช้อำนาจเหล่านี้ไม่ได้รับมอบจากผู้ใช้อำนาจเลย

ข้อสังเกตคือ รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2492องคมนตรีมาจากการแต่งตั้งของพระมหากษัตริย์ ในสมัยหลังประธานรัฐสภาถูกกำหนดให้มาจากสภาผู้แทนราษฎรเลยกำหนดให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการในการแต่งตั้งประธานองคมนตรี ดังรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ซึ่งอาจเป็นเรื่องการขัดแย้งกันเองของกฎหมาย เพราะแง่หนึ่งยังให้เป็นอำนาจตามพระราชอัธยาศัยของพระมหากษัตริย์ แต่อีกแง่หนึ่งสภานิติบัญญัติซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชนเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการน่าจะตีความได้ว่าฝ่ายนิติบัญญัติสามารถตรวจสอบกรใช้อำนาจของประธานองคมนตรี ตรงนี้อาจจะต้องอธิบาย

ดังนั้น คงต้องจับตาดูว่ารัฐธรรมนูญที่กำลังร่างจะให้วุฒิสภามาจากการเลือกตั้งหรือแต่งตั้งและประธานสภามาจากวุฒิสภาหรือสภาผู้แทนราษฎรถ้าวุฒิสภามาจากการแต่งตั้งและประธานวุฒิสภาเป็นประธานรัฐสภาก็จะเข้าประเด็นที่เกี่ยวกับองคมนตรี มันก็จะย้อนกลับไป พ.ศ.2492


หมายเหตุ
10 ก.พ. 50 เครือข่าย 19 กันยาต้านรัฐประหาร จัดเสวนาหัวข้อ 'องคมนตรี : อำนาจเหนือการเมืองในระบอบประชาธิปไตยแบบไทยๆ' ณ ห้องทับทิม โรงแรมรอยัลรัตนโกสินทร์

ที่มา : ประชาไท : 'องคมนตรี' สัญลักษณ์แห่งเผด็จการสมบูรณาญาสิทธิฯ ที่อาจกลับมาใน 'รัฐธรรมนูญ’50'

*การเน้นข้อความทำไปโดยความเห็นของผู้จัดเก็บบทความ