พระราชอำนาจ พระมหากษัตริย์ไทย เกี่ยวกับกิจการการต่างประเทศ

ข้อความเบื้องต้น

นับแต่ที่ระบอบการปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ (Absolute monarchy) ถือกำเนิดขึ้นในโลก บทบาทของสถาบันพระมหากษัตริย์มิได้จำกัดแต่เฉพาะการปกครองบริหารภายในประเทศเท่านั้น แต่พระมหากษัตริย์ยังทรงเข้าไปเกี่ยวข้องกับกิจการการต่างประเทศ (Foreign affairs) ด้วย

โดยเฉพาะบทบาทของพระมหากษัตริย์ไทยนั้นมีมาช้านานแล้วตั้งแต่ยุคสมบูรณาญาสิทธิราชย์ (Absolute monarchy) จนถึงระบอบประชาธิปไตยที่พระมหากษัตริย์อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ (Constitutional monarchy)

แนวคิดกฎหมายระหว่างประเทศในอดีตถือว่า ประมุขของรัฐเป็นผู้แทนในกิจการการต่างประเทศหรือความสัมพันธ์กับต่างประเทศ

พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ไทยตามกฎหมายรัฐธรรมนูญมีดังนี้

พระราชอำนาจในการประกาศสงคราม

ยุคสมบูรณาญาสิทธิราชย์

ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 6 ทรงประกาศสงครามกับประเทศเยอรมีและออสเตรียฮังการี สมัยสงครามโลกครั้งที่ 1

สำหรับพระบรมราชโองการประกาศสงครามโลกครั้งที่ 1 ของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวนั้นดูเหมือนว่ามีอยู่สองฉบับ คือฉบับที่เป็นภาษาไทย ซึ่งต้องการ

"ประกาศแก่บรรดาคนทั้งปวงซึ่งจะเกี่ยวข้องแก่การนี้ให้ทราบทั่วกันว่า ทางพระราชไมตรีอันเรียบร้อยซึ่งได้เคยมีอยู่ในระหว่างกรุงสยามฝ่ายหนึ่ง กับประเทศเยอรมนีกับออสเตรียฮังการีอีกฝ่ายหนึ่ง บรรลุถึงที่สุดหมดสิ้นเสียแล้วและลักษณะแห่งการสงครามได้เข้ามาตั้งอยู่แทนที่ว่านั้นด้วย...ประกาศมาแต่พระที่นั่งจักรีมหาปราสาท ณ กรุงเทพมหานคร วันที่ 22 กรกฎาคม พระพุทธศักราช 2460 เป็นปีที่ 8 ในรัชกาลปัจจุบัน"

อีกฉบับหนึ่งทำเป็นภาษาต่างประเทศ โดยหนังสือประกาศสงครามที่ทำกับรัฐบาลเยอรมัน มันทำเป็นภาษาอังกฤษ

แต่หนังสือประกาศสงครามแก่รัฐบาลออสเตรียฮังการีนั้นเขียนเป็นภาษาฝรั่งเศส


ยุคพระมหากษัตริย์อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ

หลังจากที่คณะราษฎรล้มล้างระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ เมื่อ 24 มิถุนายน 2475 และประกาศใช้พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 นั้น ก็ได้รับรองว่า อำนาจประกาศสงครามเป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์เพียงแต่พระมหากษัตริย์หาได้ใช้พระราชอำนาจนี้แต่เพียงผู้เดียวไม่ แต่ทรงใช้โดยมีคำแนะนำของกรรมการราษฎร์กำกับอยู่

ดังจะเห็นได้จากมาตรา 37 แห่งพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ซึ่งบัญญัติว่า "การประกาศสงครามเป็นพระราชอำนาจของกษัตริย์ แต่จะทรงใช้พระราชอำนาจนี้ตามคำแนะนำของกรรมการราษฎร"

ต่อมาเมื่อประเทศสยามได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับถาวรคือรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 แล้วรัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็ยังคงพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในการประกาศสงครามไว้เช่นเดิม

แต่ที่น่าสนใจก็คือรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ได้เปลี่ยนจากการใช้อำนาจประกาศสงครามจากเดิมที่ให้อยู่ภายใต้คำแนะนำของ "กรรมการราษฎร์" มาเป็นอยู่ภายใต้กรอบกติกา "สันนิบาตชาติ" (League of Nations) ซึ่งเป็นองค์การระหว่างประเทศระดับสากลที่ประเทศสยามเป็นภาคีอยู่ในขณะนั้น

ในมาตรา 54 วรรค 2 บัญญัติว่า "การประกาศสงครามนั้น จะทรงทำต่อเมื่อไม่ขัดแก่บทบัญญัติแห่งกติกาสันนิบาตชาติ"

รัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มาคือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 2490 และ 2492 และรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ต่างบัญญัติข้อความเหมือนกันคือ พระราชอำนาจในการประกาศสงครามเป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์และจะทรงประกาศได้ต่อเมื่อได้รับความยินยอมของรัฐสภาแล้ว

แต่พอมาในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2495 มาตรา 91 ได้เพิ่มเงื่อนไขพระราชอำนาจการประกาศสงครามของพระมหากษัตริย์อีกสองข้อว่า การประกาศสงครามนั้นต้องไม่ขัดต่อกฎบัตรของสหประชาชาติและต้องได้รับความยินยอมของสภาผู้แทนราษฎรด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมด

นับเป็นครั้งที่สองที่รัฐธรรมนูญของไทยให้ความสำคัญว่าการประกาศสงครามของประเทศไทยนั้นต้องอยู่ภายใต้กรอบของกฎหมายระหว่างประเทศ โดยครั้งแรกนั้นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 บัญญัติให้การประกาศสงครามนั้นต้องไม่ขัดแก่กติกาสันนิบาตชาติ


2.จอมทัพไทย

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่บัญญัติให้พระมหากษัตริย์ทรงดำรงตำแหน่งจอมทัพ โดยมาตรา 5 บัญญัติว่า "พระมหากษัตริย์ทรงดำรงตำแหน่งจอมทัพสยาม"

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 มาตรา 5 เป็นพิมพ์เขียวให้กับรัฐธรรมนูญฉบับหลังๆ ได้ลอกถ้อยคำจากมาตรา 5 มาเกือบจะคำต่อคำ ไม่ว่าจะเป็นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 2490 2495 2511 2517 2521 2534 และรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน

อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 (ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญที่ให้อำนาจของพระมหากษัตริย์มากที่สุด มากกว่ารัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้านี้) มาตรา 11 บัญญัติว่า "พระมหากษัตริย์ทรงดำรงตำแหน่งจอมทัพไทย ทรงเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของทหารทั้งปวง"

เป็นครั้งแรกและครั้งเดียวที่รัฐธรรมนูญของประเทศไทยได้ยอมรับว่าพระมหากษัตริย์นอกจากจะดำรงตำแหน่ง "จอมทัพไทย" (The Thai Armed Forces) ซึ่งเป็นเพียงสัญลักษณ์และเป็นการถวายพระเกียรติให้กับสถาบันพระมหากษัตริย์ ยังรับรองอีกด้วยว่าพระมหากษัตริย์ทรงมีอำนาจบังคับบัญชาทางทหารด้วย โดยทรงเป็น "ผู้บังคับบัญชาสูงสุดของทหารทั้งปวง" (Commander in chief)

นอกจากนี้แล้วรัฐธรรมนูญฉบับเดียวกันนี้ยังสำทับอย่างชัดเจนอีกด้วยว่า กำลังทหารอยู่ในบังคับบัญชาสูงสุดของพระมหากษัตริย์ และการใช้กำลังทหารเพื่อการรบหรือการสงครามนั้น ต้องอาศัยพระบรมราชโองการของพระมหากษัตริย์เท่านั้น

อนึ่ง มีข้อสังเกตว่า อำนาจประกาศสงครามนั้นจะต้องได้รับคำแนะนำจาก ฝ่ายบริหารและความเห็นชอบจากฝ่ายนิติบัญญัติอีกด้วย

สำหรับประมุขของรัฐต่างประเทศนั้นที่ดำรงตำแหน่ง "ผู้บังคับบัญชาสูงสุดของทหาร" ได้แก่ พระมหากษัตริย์สวีเดนในอดีต เช่น Charles XIV John of Sweden พระมหากษัตริย์ของประเทศสวีเดนดำรงตำแหน่งดังกล่าวจนถึงเมื่อมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญเมื่อปี ค.ศ.1975

นอกจากนี้แล้วก็มีจักรพรรดิ (Emperor) ประเทศญี่ปุ่นในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 จักรพรรดิฮิโรฮิโต ทรงดำรงตำแหน่งเป็นผู้บัญชาการทหารของประเทศญี่ปุ่น


3.พระราชอำนาจในการทำหนังสือสัญญา

ตามอนุสัญญากรุงเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญา ค.ศ.1969 มาตรา 7 บัญญัติว่า ประมุขของรัฐ (Head of State) เป็นบุคคลผู้มีอำนาจเต็มในการรับตัวบท หรือรับรองความถูกต้องของข้อบทสนธิสัญญา หรือแสดงเจตนาผูกพันตามสนธิสัญญาโดยที่มิต้องแสดงหนังสือมอบอำนาจเต็ม (Full Powers)

แม้ในช่วงที่กรุงสยามจะปกครองโดยระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ พระมหากษัตริย์จะไม่ทรงเจรจาทำความตกลงด้วยพระองค์เองแต่จะมีผู้แทนพระองค์เป็นตัวแทนการเจรจาทำสนธิสัญญา (ซึ่งก็สอดคล้องกับทางปฏิบัติของรัฐอื่นๆ ในอดีตที่ประมุขของรัฐมักจะไม่เจรจาทำสนธิสัญญาด้วยพระองค์เอง แต่จะทำโดยผู้แทนของพระองค์ โดยผู้แทนจะได้รับหนังสือมอบอำนาจเต็ม)

เช่น เมื่อครั้งที่คณะทูตชุดที่สองของประเทศฝรั่งเศสที่มีท่านทูตลาลูแบร์นั้น ได้ทำหนังสือสัญญากับอยุธยา สมเด็จพระนารายณ์ได้ส่งผู้แทน 2 คนเป็นผู้ทำหนังสือสัญญาคือ ออกญาพระเสด็จว่าที่พระคลัง กับออกพระศรีพิพัฒนรัตนราชโกษา ฝ่ายอยุธยาได้แต่ประทับตราประจำตำแหน่งโดยหาได้เซ็นชื่อไม่

ในเรื่องนี้ลาลูแบร์ได้บันทึกในหนังสือของเขาว่า "ข้าราชการไทยมิได้เซ็นชื่อหรือประทับตราใดๆ ซึ่งจะเปนตัวหนังสือหรือเปนอักษรพิเศษไว้เลย ข้าราชการเหล่านั้นได้ประทับตราประจำตำแหน่งไว้ ซึ่งตราเหล่านั้นเปนแต่เพียงสิ่งที่พระเจ้าแผ่นดินได้ทรงมอบไว้ให้เปนเครื่องมือใช้แต่เฉพาะที่ทำการเท่านั้น"

หรือคราวที่กรุงสยามเจรจาทำสนธิสัญญาเบาริ่ง พระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงแต่ตั้งคณะผู้แทนของฝ่ายสยาม เพื่อปรึกษาหารือทำสัญญาจำนวนห้าท่านด้วยกันคือ กรมหลวงวงศาธิราชสนิท สมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาประยุรวงศ์ (ดิศ บุนนาค) สมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาพิชัยญาติ (ทัต บุนนาค) เจ้าพระยาศรีสุริยวงศ์ (ช่วง บุนนาค) และเจ้าพระยารวิวงศมหาโกษาธิบดี (ขำ บุนนาค) คณะผู้แทนชุดนี้ถือว่าได้รับอำนาจเต็มในการเจรจาและตัดสินใจเกี่ยวข้องกับข้อสนธิสัญญาต่างๆ รวมถึงการลงนามในสนธิสัญญาด้วย

หรือคราวที่กรุงสยามทำสนธิสัญญากับประเทศฝรั่งเศส เมื่อคราวเกิดวิกฤตการณ์ ร.ศ.112 ในสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวนั้น หนังสือสัญญาที่กรุงสยามทำขึ้นลงวันที่ 3 ตุลาคม รัตนโกสินทรศก 112 นั้น พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้ทรงตั้งพระเจ้าน้องยาเธอ กรมหลวงเทวะวงศ์วโรปการ เป็นอรรคราชทูตผู้มีอำนาจเต็มและพระองค์ได้ทรงลงพระนามในหนังสือสัญญานี้ด้วย

เป็นที่สังเกตว่า รัฐธรรมนูญฉบับแรกของประเทศสยามคือ พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ไม่ได้กล่าวถึงพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในการทำ (Conclude) หนังสือสัญญาหรือความตกลงระหว่างประเทศ แต่กล่าวถึงเฉพาะพระราชอำนาจของกษัตริย์ในการให้สัตยาบัน (Ratification) สัญญาทางพระราชไมตรีเท่านั้น

แต่รัฐธรรมนูญฉบับแรกที่กล่าวถึงพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในการทำหนังสือสัญญาคือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 โดยมาตรา 54 บัญญัติว่า "พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจ...ทำหนังสือสัญญาสันติภาพสงบศึก และทำหนังสือสัญญาอื่นๆ กับนานาประเทศ"

ส่วนรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันก็รับรองพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในการทำหนังสือสัญญากับต่างประเทศและองค์การระหว่างประเทศไว้เช่นเดียวกันในมาตรา 224 วรรค 1


4.พระราชอำนาจในการให้สัตยาบันสัญญาทางพระราชไมตรี

ในอดีต อำนาจในการให้สัตยาบันสนธิสัญญาเป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ ทูตเองเมื่อทำสัญญาแล้วก็ต้องกลับไปรายงานให้พระมหากษัตริย์ทรงทราบ

พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 มาตรา 36 วรรค 3 จะรับรองว่าการให้สัตยาบันสัญญาทางพระราชไมตรีเป็นอำนาจของพระมหากษัตริย์แล้ว ในวรรคแรกของมาตราเดียวกันยังรับรองว่า ผลการเจรจาการเมืองกับต่างประเทศที่กระทำโดยกรรมการผู้แทนราษฎร์จะต้องรายงานกราบบังคมทูลกษัตริย์ให้ทรงทราบด้วย การที่รัฐธรรมนูญบัญญัติเช่นนี้มีข้อสังเกตที่น่าสนใจดังนี้

ประการที่หนึ่ง มาตรา 36 วรรค 1 ให้อำนาจแก่กรรมการราษฎร์ค่อนข้างกว้างขวางในการ "เจรจาการเมืองกับต่างประเทศ" คำว่า "การเมือง" นั้นมีความหมายกว้างขวางซึ่งอาจเป็นเรื่องใดก็ได้หากเกี่ยวข้องกับ "กิจการการต่างประเทศ" (Foreign affairs) ไม่จำกัดว่าต้องเป็นเรื่องการทำสนธิสัญญา

ประการที่สอง บทบาทพระมหากษัตริย์ถูกลดทอนเหลือแต่เพียงให้ "รับทราบ" ความคืบหน้าของผลการเจรจาที่กระทำโดยกรรมการราษฎรเท่านั้น

พระมหากษัตริย์หามีพระราชอำนาจในการแก้ไขเสนอแนะ หรือไม่เห็นชอบผลการเจรจาไม่


5.พระราชอำนาจในการแต่งตั้งทูตไทยไปประจำต่างประเทศและรับพระราชสาส์นตราตั้งทูตต่างประเทศ

ตามอนุสัญญากรุงเวียนนา เอกอัครราชทูตผู้มีอำนาจเต็มแต่งตั้งโดยประมุขของรัฐ ซึ่งในกรณีของประเทศไทยเป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในการแต่งตั้งเอกอัครราชทูต ซึ่งสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญของไทยที่บัญญัติให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งและถอดถอนข้าราชการฝ่ายพลเรือนในระดับตำแหน่งปลัดกระทรวง อธิบดี และเทียบเท่า

ซึ่งตำแหน่ง "เอกอัครราชทูต" นั้นเทียบได้กับระดับ 10 (ซี 10) คือเท่ากับตำแหน่ง "อธิบดี" ในขณะที่ "อุปทูต" แต่งตั้งโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ

ในปัจจุบัน ประเทศไทยเมื่อจะแต่งตั้งนักการทูตผู้ใดไปดำรงตำแหน่งเอกอัครราชทูตแล้ว จะมีการประกาศพระบรมราชโองการและออกพระราชสาส์นตราตั้ง

โดยพระราชสาส์นตราตั้งมีข้อความกลางๆ ว่าประมุขของรัฐผู้ส่งแจ้งให้ประมุขของรัฐผู้รับทราบว่า ได้แต่งตั้งผู้ใดเป็นทูตและขอให้ประมุขของรัฐผู้รับไว้ใจให้ความเชื่อถือและช่วยเหลือการงานของทูตนั้นๆ


บทส่งท้าย

แม้ประเทศไทยจะเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองแบบจากสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตยที่พระมหากษัตริย์อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ แต่บทบาทของพระมหากษัตริย์เกี่ยวกับกิจการการต่างประเทศก็ยังคงมีอยู่ ดังสะท้อนให้เห็นจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญทั้งในอดีตและปัจจุบัน


ประสิทธิ์ ปิวาวัฒนพานิช
คณะนิติศาสตร์
มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

ที่มา : รัฐสภาไทย : ข่าวสารบ้านเมือง