สถาบันพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๔๗๕

(ประสบการณ์ทางประวัติศาสตร์จากการร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๔๗๕)

กำพล จำปาพันธ์ :
นักวิชาการอิสระ สาขาประวัติศาสตร์



การร่างรัฐธรรมนูญ ๒๔๗๕ :
สถานะความหมายกับบทบาทสำคัญที่หายไป

หลังจากที่เหตุการณ์วันที่ ๒๔ มิถุนายน พ.ศ. ๒๔๗๕ ผ่านพ้นไป โดยไม่ปรากฏมีการต่อต้านจากอีกฝ่ายเท่าที่ควร เนื่องจากฝ่ายผู้ก่อการวางแผนดำเนินงานไปในทางที่ไม่ให้เกิดความสูญเสีย ทั้งฝ่ายพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวเมื่อทรงทราบข่าวขณะประทับอยู่ที่วังไกลกังวล หัวหิน พระองค์ก็ไม่ทรงมีพระราชดำริที่จะต่อต้านการเปลี่ยนแปลงการปกครองในขณะนั้น ตรงข้ามพระองค์ทรงรับสั่งตกลงจะกลับคืนสู่พระนคร เพื่ออำนวยการเปลี่ยนแปลงในขั้นตอนต่อไป ปัญหาที่หนักหน่วงแก่คณะผู้ก่อการลำดับถัดไปจึงได้แก่ การร่างรัฐธรรมนูญ อันจะเป็นหลักประกันความสำเร็จของการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ซึ่งนอกเหนือจากประเด็นการยึดอำนาจแล้ว กรณีนี้เองที่เป็นปัญหาถกเถียงอยู่ในขณะนั้นหรือแม้ระยะหลังต่อมาก็ยังเถียงกันอยู่

ดังที่ทราบกันภายหลังคือ ในช่วงหัวเลี้ยวก่อนเกิดการเปลี่ยนแปลงเพียงเล็กน้อย พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงโปรดเกล้าฯ ให้ร่างรัฐธรรมนูญขึ้น ๒ ฉบับ เพื่อจะได้ทดลองศึกษาดูว่าเหมาะสมกับประเทศสยามหรือไม่ นับเป็นรัฐธรรมนูญที่พระมหากษัตริย์ทรงเป็นผู้ดำริที่จะให้มีขึ้นมาเอง และก็ด้วยเหตุดังนั้นรัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับจึงออกมาพร้อมพระราชประสงค์ที่จะใช้รัฐธรรมนูญที่ทรงมีบทบาทร่างขึ้นมานี้ เพื่อค้ำจุนสถานภาพของพระองค์ท่ามกลางกระแสการเรียกร้องให้มีการเปลี่ยนแปลงขนานใหญ่ โดยมีตัวแบบเปรียบเทียบเป็นรัฐธรรมนูญตามการปกครองระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญ (Constitutional Monarchy)

ร่างรัฐธรรมนูญฉบับแรกเป็นร่างของพระยาราชกัลยาณไมตรี (Dr. Francis B. Sayre) ร่างขึ้นในปี พ.ศ. ๒๔๖๙ ฉบับที่สองร่างโดยนายเรมอนด์ บี สตีเวนส์ (Raymond B. Stevens) ที่ปรึกษากระทรวงต่างประเทศ และพระยาศรีวิสารวาจา (เทียนเลี้ยง ฮุนตระกูล) ปลัดทูลฉลองกระทรวงต่างประเทศ ร่างขึ้นเมื่อปีพ.ศ. ๒๔๗๔ (1) ซึ่งก่อน ๒๔๗๕ ทั้งสองฉบับ

เข้าใจว่า ภายหลังมีการตีความปะปนกันระหว่างการร่างรัฐธรรมนูญกับพระราชดำริที่จะให้มีการเปลี่ยนแปลงการปกครอง (2) ทั้งที่ทั้งสองเป็นคนละเรื่องกัน การมีพระราชดำริเกี่ยวกับการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญไม่ได้หมายความเท่ากับว่า พระองค์ทรงต้องการการเปลี่ยนแปลงการปกครองที่พระองค์จะไม่ทรงมีบทบาท หากพระองค์ต้องการใช้รัฐธรรมนูญที่ทรงมีพระราชดำริให้ร่างขึ้นเองนี้ เพื่อเสริมสร้างความมั่นคงแก่สถาบันของพระองค์ ดังจะเห็นได้ว่า ร่างรัฐธรรมนูญ หรือที่เรียกว่า "เค้าโครงเบื้องต้น" ฉบับแรกของพระยาราชกัลยาณไมตรี ระบุข้อความมาตรา ๑ เป็นภาษาอังกฤษ ซึ่งแปลเป็นไทยว่า "อำนาจอธิปไตยเป็นของพระมหากษัตริย์" (3) และมาตรา ๒ ว่า "พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีนายหนึ่ง ซึ่งรับผิดชอบต่อพระองค์ในการบริหารราชการแผ่นดินทั้งปวง และให้นายกรัฐมนตรีอยู่ในตำแหน่งตามพระราชอัธยาศัย" (4) รวมทั้งความในมาตรา ๑๑ ที่ว่า "อำนาจสูงสุดทางนิติบัญญัติเป็นของพระมหากษัตริย์" (5)

ส่วนร่างรัฐธรรมนูญฉบับนายเรมอนด์ บี สตีเวนส์ และพระยาศรีวิสารวาจา นั้นได้ร่างขึ้นเป็นภาษาอังกฤษใช้ชื่อว่า "A Outline of Changes in the Form of Government" (เค้าโครงการเปลี่ยนรูปรัฐบาล) เนื้อหาสาระสำคัญก็ไม่ได้แตกต่างจากฉบับพระยาราชกัลยาณไมตรี คือยังเน้นย้ำว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของพระมหากษัตริย์ โดย "พระมหากษัตริย์ทรงเลือกและแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี" (6) ไม่มีบทบัญญัติยืนยันสิทธิอำนาจของราษฎร ส่วนขอบเขตของอำนาจพระมหากษัตริย์ก็ยิ่งเป็นสิ่งที่ไม่ปรากฏในร่างรัฐธรรมนูญทั้งสอง

หากถือตามร่างรัฐธรรมนูญทั้งสองก็เป็นที่เชื่อแน่ได้ว่า อำนาจพระมหากษัตริย์จักเป็นสิ่งที่ไม่ได้ปรากฎเพียงเฉพาะในพระปรมาภิไธย ตามประเพณีการเมืองการปกครองระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญ "เค้าโครงเบื้องต้น" เป็นการเน้นย้ำถึงอำนาจพระมหากษัตริย์ ตามการปกครองระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ให้ปรากฏเป็นลายลักษณ์อักษรนั่นเอง (7) ซึ่งก็ถูกปฏิเสธแม้จากภายในระบอบการเมืองแบบสมบูรณาฯ เองด้วยซ้ำ
แต่เมื่อเทียบเนื้อหาสาระกับบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญฉบับแรก หรือที่เรียกว่า "พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พ.ศ. ๒๔๗๕" ที่ร่างโดยผู้ก่อการ ประกาศใช้เมื่อวันที่ ๒๗ มิถุนายน พ.ศ. ๒๔๗๕ มีเนื้อหาสาระสำคัญแตกต่างอย่างสิ้นเชิงกับร่างรัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว กล่าวคือเป็นรัฐธรรมนูญที่ระบุชัดถึงสิทธิอำนาจของราษฎร เช่นว่า "อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย" (8) ไม่เพียงเท่านั้น หากแต่กล่าวเฉพาะในส่วนของผู้ก่อการเอง รัฐธรรมนูญฉบับแรกนี้ยังถือเป็นการยกฐานะ "คณะกรรมการราษฎร" ไว้สูงเทียบเท่าพระมหากษัตริย์ สามารถใช้อำนาจแทนราษฎรได้เท่ากับพระมหากษัตริย์สมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์อีกด้วย (9)

รัฐธรรมนูญปี ๒๔๗๕ จึงถือกำเนิดขึ้นมาเพื่อรองรับการเปลี่ยนย้ายองค์อธิปัตย์จากกษัตริย์เป็นราษฎร ยืนยันถึงสิทธิอำนาจของราษฎรในการกระทำการทางการเมือง ผลทางตรงก็คือ การปฏิวัติเปลี่ยนแปลงการปกครองได้ปรากฏรูปธรรมเป็นลายลักษณ์อักษร ไม่ใช่เพียงประกาศโฆษณาชวนเชื่อ เช่น แถลงการณ์ หรือเอกสารอื่นที่ออกมาสนองตอบต่อสถานการณ์การเคลื่อนไหวที่เป็นไป ณ ขณะนั้น ทั้งรัฐธรรมนูญยังถูกใช้เป็นฐานสำคัญของอำนาจที่มีการแบ่งแยกออกจากองค์พระมหากษัตริย์อย่างเด่นชัด


ปัญหาสถานะอำนาจของพระมหากษัตริย์ใหม่

ภายหลังจากที่ได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวแล้ว พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว โดยความยินยอมของคณะราษฎรก็ได้มีพระบรมราชโองการประกาศแต่งตั้งสมาชิกสภาขึ้น ๖๐ คน และในวันที่ ๒๔ มิถุนายน นั้นก็ได้มีการแต่งตั้งประธานกรรมการาษฎรและคณะกรรมการราษฎรขึ้น ซึ่งมีพระยามโนปกรณ์นิติธาดา (ก้อน หุตะสิงห์) รับตำแหน่งเป็นประธานคณะกรรมการ ( หรือนายกรัฐมนตรี ) ประกอบด้วยคณะกรรมการราษฎรจำนวน ๑๔ คน ได้แก่

๑. นายพลเรือตรี พระยาปรีชาชลยุทธ
๒. มหาอำมาตย์ตรี พระยาศรีวิสารวาจา
๓. นายพันเอก พระยาพหลพลพยุหเสนา
๔. นายพันเอก พระยาทรงสุรเดช
๕. นายพันเอก พระยาฤทธิ์อัคเนย์
๖. อำมาตย์เอก พระยาประมวลวิชาพูล
๗. นายพันโท พระประศาสน์พิทยายุทธ
๘. นายพันตรี หลวงพิบูลสงคราม
๙. นายนาวาตรี หลวงสินธุ์สงครามชัย
๑๐. อำมาตย์ตรี หลวงประดิษฐ์มนูธรรม
๑๑. รองอำมาตย์ตรี หลวงเดชสหกรณ์
๑๒. รองอำมาตย์เอก นายตั้ว ลพานุกรม
๑๓. รองอำมาตย์เอก นายประยูร ภมรมนตรี และ
๑๔.นายแนบ พหลโยธิน (10) เป็นต้น

การแต่งตั้งเป็นไปอย่างเรียบง่าย ไม่มีการแถลงนโยบายขอความไว้วางใจต่อสภาผู้แทนราษฎร เพียงแต่ประธานกรรมการราษฎรเสนอรายชื่อบุคคลในคณะรัฐบาลต่อสภา และเมื่อสภาอนุมัติคณะกรรมการราษฎรก็สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ ด้วยเหตุที่ ครม. ชุดแรกนี้มีอายุการทำงานเพียง ๕ เดือน กับอีก ๑๒ วัน คือในระหว่างวันที่ ๒๔ สิงหาคม - ๙ ธันวาคม พ.ศ. ๒๔๗๕ เท่านั้น (11) บทบาทหน้าที่จึงมีไม่มากนัก อีกทั้งยังคาบเกี่ยวกับบทบาทสภาผู้แทนราษฎรกับคณะอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญในการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวรด้วย

แม้ความขัดแย้งระหว่างฝ่ายพระยามโนปกรณ์นิติธาดา กับคณะราษฎร จะยังไม่ปรากฏก็ตาม การดำเนินงานของ ครม. ชุดนี้จำกัดเพียงการอำนวยการให้เกิดการเปลี่ยนผ่านอำนาจในส่วนที่สำคัญๆ อันจะส่งผลให้เกิดภาวะดุลยภาพแก่รัฐบาลชุดต่อมา และก็ด้วยบทบาทการอำนวยการในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อสำคัญนี้เอง ต่อมารัฐบาลได้ตั้งคณะอนุกรรมการขึ้นชุดหนึ่ง เพื่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวรให้เป็นหลักในการปกครองประเทศ ก่อโครงสร้างอำนาจแบบใหม่ขึ้นมา คณะกรรมกรรมการชุดนี้ประกอบด้วย

๑. พระยามโนปกรณ์นิติธาดา
๒. พระยาเทพวิฑูร
๓. พระยามานวราชเสวี
๔. พระยานิติศาสตร์ไพศาลย์
๕. พระยาปรีดานฤเบศร์
๖. หลวงประดิษฐ์มนูธรรม
๗. หลวงสินาดโยธารักษ์ (ภายหลังตั้งเพิ่มอีก ๒ คน คือ)
๘. พระยาศรีวิสารวาจา
๙. นายพลเรือโท พระยาราชวังสัน (12) เป็นต้น

ฝ่ายสภาผู้แทนราษฎรก็ดำเนินการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอำนาจต่างๆ ที่มีผลอย่างสำคัญต่อรูปแบบรัฐใหม่ มีการยกเลิกโครงสร้างการบริหารงาน ตลอดถึงกลไกต่างๆ จากระบอบการปกครองแบบเดิม ควบคู่กับการออกพระราชบัญญัติ ตัวบทกฎหมายใหม่ที่ออกมารองรับโครงสร้างอำนาจรัฐใหม่ เกิดสิ่งประดิษฐ์ใหม่ๆ ที่สอดรับกับการสร้างวัฒนธรรมใหม่ในการธำรงอำนาจของการเปลี่ยนแปลงระบอบการเมือง

ที่สำคัญที่ควรกล่าวไว้ในที่นี้ก็เช่น การออกพระราชบัญญัติยกเลิกภาษีสมพัตรสร พุทธศักราช ๒๔๗๕ (13) การประกาศยกเลิกสภาการป้องกันพระราชอาณาจักร (14) การประกาศยกเลิกพระราชบัญญัติองคมนตรี พุทธศักราช ๒๔๗๐ (15) ประกาศยกเลิกสภาการคลัง (16) ยกเลิกอภิรัฐมนตรีสภา (17) ประกาศให้โอนกรมตรวจเงินแผ่นดินในกระทรวงพระคลังมหาสมบัติมาขึ้นตรงต่อคณะกรรมการราษฎร (18) ร่างกฎมนเทียรบาลว่าด้วยการสมรสพระราชวงศ์แก้ไขเพิ่มเติม พุทธศักราช ๒๔๗๕ (19)

ประกาศลดพิกัดการเก็บเงินค่านาเป็นเงิน ๓๐ สตางค์ จากที่เคยมีการลดให้ก่อนหน้านี้แล้วรวมเป็น ๕๐ สตางค์ โดย "เห็นว่าเป็นการช่วยเหลือชาวนาซึ่งเป็นส่วนสำคัญที่สุดของเรา [สภาผู้แทนราษฎรกับรัฐบาล - ผู้อ้าง]" (20) ทั้งนี้นับเป็นผลต่อเนื่องจากกรณีกระทู้ถามของพระยาวินัยราชสุมนตร์ เรื่องรัฐบาลดำริจะช่วยเหลือชาวนาอย่างไร (21) และที่สำคัญนอกเหนือจากนี้ที่สภากระทำในระยะเดียวกัน ก็ยังมีการประกาศยกเลิกกรมราชเลขาธิการที่เคยมีมาแต่ครั้งสมบูรณาฯ อีกด้วย (22)

กล่าวเฉพาะในการร่างรัฐธรรมนูญนั้น ย่อมส่งผลกระทบต่อการเปลี่ยนแปลงอำนาจพระมหากษัตริย์อย่างเห็นได้ชัด องค์อธิปัตย์จากเดิมที่เป็นกษัตริย์ก็กลายเป็นราษฎรในที่สุด อำนาจอธิปไตยสูงสุดในการปกครองประเทศ ถูกนิยามใหม่ให้เห็นว่าอำนาจนั้นมาจากราษฎรแต่ละคนที่รวมกันเป็นชาติ แนวคิดเกี่ยวกับการแยก "กษัตริย์" ออกจาก "ชาติ" ดังที่มีพัฒนาการมาแต่ครั้ง ร.ศ. ๑๓๐ และกรณีการเคลื่อนไหวของชาวจีนก๊กมินตั๋ง ต่างปรากฏเป็นจริงทั้งในรูปลายลักษณ์ ไปจนถึงการถกเถียงในพื้นที่ต่างๆ เช่นที่มีการอภิปรายในสภาว่า :

อำนาจอธิปไตย ซึ่งภาษาอังกฤษเรียกว่า "Sovereignty" คืออำนาจสูงสุดในทางนิติบัญญัติ ทางบริหาร และทางตุลาการนั้นมาจากปวงชน มิใช่มาจากบุคคลใดบุคคลหนึ่ง มาจากชาติ คือ ราษฎรรวมกัน แต่อำนาจนี้ราษฎรรวมกันทุกคนจะต่างคนต่างใช้ไม่ได้ เราเอาอำนาจนั้นมารวมกันเป็นหนึ่งเข้าเป็นอันหนึ่ง แล้วพระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้น แม้พระมหากษัตริย์ทรงใช้ก็จริง แต่ว่าท่านมิได้ทรงใช้ตามพระทัย ทรงใช้ตามบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ (23)

ทั้งนี้ผู้ก่อการไม่ลืมที่จะอ้างความชอบธรรมในการเปลี่ยนแปลงอำนาจเชิงโครงสร้างดังกล่าว จากจารีตประเพณีที่เคยมีมาในสังคมไทย นั่นคือหลักอเนกนิกรสโมสรสมมติ ซึ่งเป็นแนวคิดทางพุทธศาสนาที่รองรับสถานะและอำนาจของพระมหากษัตริย์ แม้จะคนละบริบทกันแต่โดยเนื้อหาแล้ว จะเห็นได้ว่าแนวคิดดังกล่าวนี้ ถูกทำให้เข้ากันได้กับแนวคิดเรื่องการปกครองระบอบราชาธิปไตยใต้รัฐธรรมนูญ ที่ถือว่าอำนาจสูงสุดในการเมืองการปกครองนั้นมาจากประชาชน พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจดังกล่าวก็โดยเป็นตัวแทนประโยชน์ของประชาชนรวมกัน ดังปรากฏในคำอภิปรายดังนี้ :

มาตรา ๒ ว่าด้วยอำนาจอธิปไตย อันที่จริงความตอนต้นในมาตรานี้ว่าโดยลักษณะสำคัญแล้วก็เป็นการยกเอาประเพณีของเราแต่โบราณขึ้นกล่าวซ้ำเท่านั้นเอง คือ ถ้าเราค้นดูหนังสือโบราณพระนามพระเจ้าแผ่นดินก็ตาม ขนบธรรมเนียมราชประเพณีราชาภิเศกก็ตาม จะปรากกว่าความตอนหนึ่งในพระนามพระเจ้าแผ่นดินนั้นมีว่า อเนกนิกรสโมสรสมมต และในพิธีบรมราชาภิเศกก็มีพราหมณ์และข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ถวายเครื่องราชกกุธภัณฑ์ ซึ่งเป็นสิ่งที่แสดงว่า พระมหากษัตริย์เสด็จขึ้นเถลิงถวัลยราชสมบิด้วยประชาชนอัญเชิญเสด็จขึ้น หาได้เสด็จเถลิงถวัลยราชสมบัติโดยพระราชอำนาจที่มาจากสวรรค์อย่างต่างประเทศบางแห่งเข้าใจไม่ ทั้งนี้ก็เป็นการแสดงว่าอำนาจอธิปไตยนั้นมาแต่ปวงชน ความตอน ๒ ในมาตรานี้เป็นข้อความที่แสดงลักษณะของการปกครองว่าเป็นราชาธิปไยตามรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุขแห่งปวงชนทั้งหลาย ทรงใช้พระราชอำนาจแต่โดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ (24)

หม่อมเจ้าวรรณไวทยากร วรวรรณ ผู้มีอิทธิพลทางความคิดต่อคณะอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญก็สนับสนุนบทบัญญัติมาตรา ๒ ที่ว่า อำนาจอธิปไตยย่อมมาจากปวงชนชาวสยาม พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุข ทรงใช้อำนาจนั้น โดยบทบัญญัติแห่งรับธรรมนูญนี้ โดยหม่อมเจ้าวรรณไวทยากร ทรงเห็นว่า ""ย่อม" ก็ดีอยู่แล้ว เพราะหมายความว่า เป็นประเพณีไทยเดิม" (25) เนื่องจากพระองค์เป็นที่ยอมรับกันว่าทรงมีความสามารถด้านอักษรศาสตร์ การประพันธ์ และการบัญญัติคำ โดยเฉพาะการคิดหาคำไทยมาใช้แทนศัพท์ภาษาต่างประเทศ และแน่นอนที่จะต้องทรงอ้างว่าเป็นคำไทยแต่เดิม

ทั้งที่จริงพระองค์ทรงประดิษฐ์คำใหม่มาประยุกต์ใช้ต่างหาก เช่น คำว่า "ประชาชาติ" ที่ทรงเสนอให้ใช้เทียบเคียง Nation ในภาษาอังกฤษ ทั้งที่ก่อนหน้าหม่อมเจ้าวรรณไวทยากร เคยมีผู้เสนอให้ใช้ "ชาติ" อยู่ก่อนแล้ว คือ พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว เพื่อเน้นย้ำชาติในนิยามที่หมายถึงประชาชนรวมกัน หม่อมเจ้าวรรณไวทยากร ทรงกล่าวให้เหตุผลสำหรับการหักล้างพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าฯ ว่า :

คำว่า "ชาติ" นั้น เคยใช้กันมา แต่ข้าพเจ้าเห็นว่าความหมายซึ่งอยู่นั้นกว้างไป ปทานุกรมให้ความหมายว่า การเกิด การเป็นขึ้นมา การเอากำเนิดใหม่ พวกตระกูล ครัว เหล่ากำเนิด ชนิด จำพวก ชั้น หมู่ ถ้าผู้อ่านเทียบกับคำอธิบายพจนานุกรม ออกซฟอร์ดข้างบนนี้แล้ว ก็คงจะเห็นว่า "ชาติ" กินความกว้างไป ข้าพเจ้าจึงได้เสนอคำว่า "ประชาชาติ" ซึ่งเห็นว่าจะกินความตามลักษณะ ซึ่งปทานุกรมออกซฟอร์ด อธิบายไว้นั้นได้

ที่ข้าพเจ้าไม่แปลว่า "ประเทศชาติ" นั้น เพราะชนชาติโปล Poles เมื่อก่อนมหาสงคราม ถือตนว่าเป็น Nation แต่ต้องขึ้นแก่รัสเซีย จึงจะเรียกว่า "ประเทศชาติ" หาได้ไม่ แต่ถ้าเรียกว่า "ประชาชาติ" ไม่ขัดกับศัพท์

คำว่า "ประชาชาติ" นั้น เราพึงใช้สำหรับ Siamese Nation ได้ เพราะเป็นประเทศเอกราช คำว่า "ประชาชาติ" นั้น ตรงกับอังกฤษว่า Nation in International Law ประชาชาติในนิติธรรมระหว่างประชาชาติอีกประการหนึ่ง ตั้งแต่มหาสงครามมานี้ นิติธรรมระหว่างประชาชาติก็รับรู้ National minorities หรือประชาชนส่วนน้อยในประเทศ หรือประชาชนส่วนน้อยนั้นแล้ว ในกรณีนี้ถ้าจะใช้ "ประเทศชาติ" ก็ขัดกับศัพท์ เพราะฉะนั้น ถ้าจะพูดตามหลักวิชา และข้าพเจ้าเห็นว่า "ประชาชาติ" กินความเท่าเทียมกับคำว่า Nations (26)

จะเห็นได้ว่าเป็นการนิยาม Nation โดยเน้นย้ำนัยสำคัญมาที่ประชาชนนั่นเอง ที่อธิบายไว้เยิ่นเย้อเช่นนี้ อาจกล่าวได้ว่าก็เนื่องจากสถาบันพระมหากษัตริย์ ภายหลังเกิดการเปลี่ยนแปลงการปกครอง จะแยกพระเดชออกจากพระคุณ แล้วยกไว้เบื้องสูงเป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้ ดำเนินมาบรรลุจุดสูงสุดก็ในการร่างรัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับในปีเดียวกันนี้

รัฐธรรมนูญนอกจากจะเป็นหลักประกันแก่ความเป็นจริงของการเปลี่ยนแปลงที่อำนาจถูกเปลี่ยนย้ายมาเป็นของราษฎรแล้ว ในส่วนของพระมหากษัตริย์เอง รัฐธรรมนูญก็ทำหน้าที่จำกัดอำนาจของพระองค์ทั้งโดยนัยยะและตัวบทอักษร ทั้งสองประเด็นนี้อาจมองเป็นเรื่องเดียวกันได้ในบางครั้ง เพราะไม่แยกขาดจากกันอย่างสัมบูรณ์ แต่ในแง่ของกระบวนการขั้นตอนของการเปลี่ยนแปลง การจำกัดอำนาจพระมหากษัตริย์ถือเป็นสิ่งสำคัญที่ต้องมาเป็นลำดับแรกๆ ซึ่งถ้าสำเร็จในขั้นตอนนี้แล้ว ขั้นตอนอื่นก็จึงสามารถเกิดขึ้นตามมาได้ (27) จากอำนาจที่มีอยู่จริงตามโครงสร้างการบริหารของระบอบสมบูรณาฯ ก็กลายมาเป็นอำนาจที่เป็นจริงก็แต่เพียงพระปรมาภิไธย แนวพระราชดำริ และพระบรมราโชวาท

หลวงจักรปาณีศรีศิลวิสุทธิ์ (วิสุทธิ ไกรฤกษ์) เจ้าของผลงานเขียนในบริบทของการร่างรัฐธรรมนูญปี ๒๔๗๕ ที่ชื่อ "อธิบายธรรมนูญปกครองแผ่นดินสยามเปรียบเทียบกับประเทศต่างๆ" (28) นอกจากจะชี้ให้เห็นประเด็นความแตกต่างและความเหมือนในบางประการของรัฐธรรมนูญสยามที่เพิ่งร่างเสร็จสิ้นนั้น กับรัฐธรรมนูญของหลายต่อหลายประเทศ อธิบายถึงคุณลักษณะสำคัญของรัฐธรรมนูญสยามว่า มีคุณค่าเฉพาะของตนเองสำหรับสังคมไทยแล้ว หลวงจักรปาณีฯ ยังได้แสดงความคิดเห็นวิพากษ์วิจารณ์ต่อการจำกัดอำนาจพระมหากษัตริย์นี้ว่า จะส่งผลให้เกิดเงื่อนไขใหม่แก่อำนาจในเชิงโครงสร้าง ใช่ว่าอำนาจพระมหากษัตริย์จะสูญหายไปโดยสิ้นเชิงไม่ เพราะอำนาจพระมหากษัตริย์ยังมีมิติของวัฒนธรรมชาติ อย่างน้อยในสองประการสำคัญ คือ :

(๑) กษัตริย์ยังคงเป็นประมุขและยังคงเป็นเครื่องยึดเหนี่ยวอันสำคัญของชาติ เพราะราษฎรส่วนมากของเราคุ้นเคยกับการปกครองแบบอื่นนอกจากราชาธิปตัยไม่ ตราบใดที่พระเจ้าแผ่นดินยังทรงราชย์อยู่ ราษฎรส่วนมากก็มีความเชื่อมั่นในรัฐบาล. พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวจึงทรงเป็นผู้ประสิทธิ์ประสาทความมั่นคง, ความสงบ, และความสามัคคีให้แก่ชาติอยู่เป็นนิจ.

(๒) กษัตริย์ที่มีความสามารถและรู้จักทำหน้าที่ ย่อมทำพระองค์ให้เป็นประโยชน์แก่การปกครองได้มาก โดยทรงเป็นผู้ออกความเห็นต่างๆ ในการแผ่นดินซึ่งโดยปกติพระองค์ย่อมจะทรงช่ำชองกว่าผู้อื่นใด เพราะกษัตริย์ทำการประจำตำแหน่งอยู่ตลอดเวลา มีโอกาสรู้เห็นเหตุการณ์ต่างๆ โดยใกล้ชิด จึงอาจชี้ได้ว่ากิจการอันใดรัฐบาลควรจะทำหรือไม่ และควรจะเลือกผู้ใดเป็นเสนาบดีเป็นต้น

นอกจากนี้อำนาจรอกำหมายไว้ได้ ๗ วัน (Suspending Veto) ตามมาตรา ๘ กษัตริย์ย่อมมีอำนาจแก้ไขบทบัญญัติต่างๆ ซึ่งสภาราษฎรส่งมานั้นให้ดีขึ้นอีก อนึ่งถ้ากษัตริย์ไม่ยอมลงพระนามในกฎหมายใดๆ ก็เป็นการเตือนสติรัฐบาลอยู่ในตัว และจะทำให้ราษฎรรู้สึกตัวและใช้ความระวังระไวในสิทธิของตนยิ่งขึ้น ส่วนทางที่เสียในการจำกัดอำนาจกษัตริย์ที่ไม่ฉลาดหรือไม่สามารถก็ไม่มีอำนาจทำการบ้านเมืองให้เสียได้ ส่วนกษัตริย์ที่ทรงเกียจคร้านก็คงไม่ทำอะไรเลย แต่การงานของรัฐบาลก็จะคงดำเนินไปตามอย่างเคยนั่นเอง. (29)


เชิงอรรถ

(1) วิษณุ เครืองาม. กฎหมายรัฐธรรมนูญ [กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์นิติบรรณาการ, ๒๕๒๓] น. ๑๓๑.
(2) ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดสำหรับการตีความดังกล่าวนี้ อาทิเช่น สนธิ เตชานันท์. รวบรวม. แผนพัฒนาการเมืองไปสู่การปกครองระบอบประชาธิปไตย ตามพระราชดำริของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว (พ.ศ. ๒๔๖๙ - ๒๔๗๕). พิมพ์ครั้งที่ ๒. [กรุงเทพฯ : โครงการผลิตเอกสารทางวิชาการ ภาควิชารัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์, ๒๕๒๘ ] ;
หม่อมหลวงวัลย์วิภา จรูญโรจน์. การศึกษาเชิงวิเคราะห์แนวพระราชดำริทางการเมืองของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว (พ.ศ. ๒๔๖๘ - ๒๔๗๗) [กรุงเทพฯ : สถาบันไทยคดีศึกษา มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, ๒๕๒๐] ;

แถมสุข นุมนนท์. "พระราชปรารภทางการเมืองของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวและร่างรัฐธรรมนูญฉบับแรกของไทย. " การปกครองและสังคมไทย [กรุงเทพฯ : เอกสารประกอบการเรียนการสอนวิชาประวัติศาสตร์ไทยสมัยรัตนโกสินทร์ (อบ. ๑๐๒) ของนักศึกษามหาวิทยาลัยศิลปากร, ๒๕๒๑] น. ๓๘ - ๔๓.
(3) วิษณุ เครืองาม. กฎหมายรัฐธรรมนูญ, น. ๑๓๒.
(4) เพิ่งอ้าง.
(5) เพิ่งอ้าง, น. ๑๓๔.
(6) เพิ่งอ้าง, น. ๑๓๕.
(7) ดังที่ ธำรงศักดิ์ เพชรเลิศอนันต์ ตั้งข้อสังเกตไว้ในงานที่ชื่อ 2475 และ 1 ปีหลังการปฏิวัติ [กรุงเทพฯ : สถาบันเอเชียศึกษา จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, ๒๕๔๓] น. ๕๒.
(8) ชัยอนันต์ สมุทวณิช และขัตติยา กรรณสูต. เอกสารการเมือง - การปกครองไทย พ.ศ. ๒๔๑๗ - ๒๔๗๗ [กรุงเทพฯ : มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์, ๒๕๑๘] น. ๒๑๓.
(9) กระมล ทองธรรมชาติ. วิวัฒนาการของระบอบรัฐธรรมนูญไทย. พิมพ์ครั้งที่ ๒. [กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์บรรณกิจ, ๒๕๒๔] น. ๑๔.
(10) พระเจ้าวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้านราธิปพงศ์ประพันธ์. ประวัติรัฐธรรมนูญไทยฉบับแรก พ.ศ. ๒๔๗๕ ถึงปัจจุบัน [กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์ประจักษ์การพิมพ์, ๒๕๑๑] น. ๖- ๗.
(11) ชัยอนันต์ สมุทวณิช และพีระศักย์ จันทวรินทร์. รวบรวม. ข้อมูลพื้นฐานกึ่งศตวรรษแห่งการเปลี่ยนแปลงการปกครองไทย [กรุงเทพฯ : สมาคมสังคมศาสตร์แห่งประเทศไทย, ๒๕๒๔] น. ๑๖.
(12) พระเจ้าวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้านราธิปพงศ์ประพันธ์. ประวัติรัฐธรรมนูญไทยฉบับแรกฯ, น. ๑๗ ; ชั้นต้นโปรดดู รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎรครั้งที่ ๑/๒๔๗๕ วันที่ ๒๔ มิถุนายน ๒๔๗๕.
(13) รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎรครั้งที่ ๔/๒๔๗๕ วันที่ ๖ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๔๗๕.
(14) รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎรครั้งที่ ๕/๒๔๗๕ วันที่ ๘ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๔๗๕.
(15) เพิ่งอ้าง.
(16) เพิ่งอ้าง.
(17) เพิ่งอ้าง.
(18) รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎรครั้งที่ ๖/๒๔๗๕ วันที่ ๑๑ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๔๗๕.
(19) รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎรครั้งที่ ๑๒/๒๔๗๕ วันที่ ๑ สิงหาคม พ.ศ. ๒๔๗๕ การนี้พระยานิติศาสตร์ไพศาลย์ อภิปรายรับรองและแถลงอย่างมีนัยสำคัญโดยเปรียบเทียบให้เห็นความแตกต่าง ในการบังคับใช้ระหว่างกฎมนเทียรบาลกับกฎหมายบ้านเมืองที่ออกโดยอำนาจสภาผู้แทนราษฎรว่า "กฎหมายบ้านเมืองนั้นใช้ทั่วไป ส่วนกฎมนเทียรบาลนั้นใช้ฉะเพาะหมู่เหล่า ฉะนั้นกฎมนเทียรบาลจึงไม่มีอำนาจที่จะไปลบล้างกฎหมายบ้านเมือง" นัยหนึ่งจึงหมายถึงสภาพที่กฎมนเทียรบาลเป็นที่ยอมรับกันว่าจะขัดแย้งกับกฎหมายบ้านเมืองโดยเฉพาะรัฐธรรมนูญไม่ได้ ทั้งการจำกัดกรอบการพิจารณาสถานภาพกษัตริย์กับเจ้าผ่านกฎมนเทียรบาล ในที่นี้นับเป็นครั้งแรกที่บ่งนัยวิพากษ์อย่างเป็นลายลักษณ์ว่า เป็นเรื่องของคนส่วนน้อยเพียงบางหมู่เหล่าเท่านั้น.
(20) รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎรครั้งที่ ๑๕/๒๔๗๕ วันที่ ๘ สิงหาคม พ.ศ. ๒๔๗๕.
(21) รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎรครั้งที่ ๘/๒๔๗๕ วันที่ ๑๕ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๔๗๕.
(22) รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎรครั้งที่ ๒๒/๒๔๗๕ วันที่ ๒ กันยายน พ.ศ. ๒๔๗๕.
(23) รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎรครั้งที่ ๓๕/๒๔๗๕ วันที่ ๒๕ พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๔๗๕.
(24) รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎรครั้งที่ ๓๔/๒๔๗๕ วันที่ ๑๖ พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๔๗๕.
(25) พระเจ้าวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้านราธิปพงศ์ประพันธ์. ประวัติรัฐธรรมนูญไทยฉบับแรกฯ, น. ๒๔.
(26) เพิ่งอ้าง, น. ๒๕ - ๒๖.
(27) โปรดดู กำพล จำปาพันธ์. "โครงสร้างอำนาจในชีวประวัติการเมืองไทย." ใน เวบไซต์มหาวิทยาลัยเที่ยงคืน เผยแพร่ตั้งแต่วันที่ ๑๖ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๔๙ [http://www.midnightuniv.org/midnight2545/document95211.html].
(28) หลวงจักรปาณีศรีศิลวิสุทธิ์ ( วิสุทธิ์ ไกรฤกษ์ ). อธิบายธรรมนูญปกครองแผ่นดินสยามเปรียบเทียบกับประเทศต่าง ๆ [พระนคร : โรงพิมพ์สยามบรรณกิจ, ๒๔๗๕].
(29) เพิ่งอ้าง, น. ๓๒ - ๓๓.


ที่มา : มหาวิทยาลัยเที่ยงคืน : บทความลำดับที่ 913


สถาบันพระมหากษัตริย์
ภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๔๗๕ (ตอนที่ ๒)


สถานภาพเจ้า, บรรดาศักดิ์ และ "การเมือง"

เนื่องจากเป็นกลุ่มที่ใกล้ชิดกษัตริย์โดยสายโลหิต โดยเฉพาะอย่างยิ่งที่บทบาทเจ้าได้รับการฟื้นฟูในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ให้สามารถเข้าสู่ตำแหน่งสำคัญๆ เมื่อเทียบกับขุนนางสามัญชนที่มีการศึกษาจากทั้งในกรุงเทพฯ หัวเมือง และต่างประเทศ "เจ้า" นับว่ามีสิทธิอำนาจมากกว่าพวกเขา สถานการณ์จึงเป็นไปในแง่ลบต่อเจ้า เพราะเจ้าเป็นตัวแทนของความเหลื่อมล้ำต่ำสูงที่เห็นได้ชัดขณะนั้น

ท่ามกลางการแข่งขันกันในระบบราชการระหว่างเจ้ากับสามัญชนที่มีการศึกษา เทียบกับขุนนางข้าราชการ เจ้าเป็นฝ่ายกษัตริย์ชัดเจน ขณะที่ขุนนางยังนับว่าเหลื่อมล้ำกันระหว่างราษฎรสามัญ กับข้าราชบริพารขององค์พระมหากษัตริย์ ฉะนั้นในบางครั้งเมื่อสถานการณ์เอื้ออำนวยขุนนางก็มักจะหันเหความจงรักภักดีออกจากกษัตริย์เสมอ"เจ้า" เป็นฐานทางอำนาจที่สำคัญของกษัตริย์ เมื่อเกิดการแบ่งแยกอำนาจ ตลอดจนการประดิษฐ์ไว้ในฐานะที่ควรเคารพสักการะ ชั้นต้นจึงเป็นการทำให้เจ้ากับกษัตริย์ต้องถูกแยกห่างจากกันด้วย เพราะเดิมยังไม่มีมาตรการคิดที่จะให้เจ้าอยู่เหนือการเมืองเช่นเดียวกับกษัตริย์ ภายหลังเมื่อยึดถือกันเป็นประเพณีใหม่ว่า จะให้เจ้าอยู่เหนือการเมืองด้วย เจ้ากับกษัตริย์จึงกลับแนบแน่นกันอีกครั้ง โดยยกระดับกลายเป็นสถาบันใหม่ที่ค้ำจุนกันและกัน

ในประเด็นของอำนาจ เมื่อคราวพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญปรากฏการนิยามอำนาจใหม่ สมาชิกสภาปรารภไม่เห็นด้วยกับคำเรียก เช่น "พระราชอำนาจ" ให้ใช้ "อำนาจ" เพราะ "ตามร่างที่เขียนไว้นั้นมีว่า ในมาตรา ๖ - ๗ - ๘ ว่าทรงใช้พระราชอำนาจนิติบัญญัติ พระราชอำนาจบริหาร พระราชอำนาจตุลาการ ขอตัดคำว่า "พระราช" ออก เพราะอำนาจนี้มิใช่อำนาจของพระองค์เอง เป็นอำนาจที่มีมาจากประชาชนชาวสยาม" (30) และถือว่า "อำนาจนี้คือ อำนาจแผ่นดิน ไม่ใช่ส่วนออกจากพระองค์ท่าน... ฉะนั้นอำนาจโดยตรงของพระองค์ท่านจึงเป็นพระราชอำนาจ แต่อำนวยการใช้นี้เป็นอำนาจกลาง คือ อำนาจแผ่นดิน นี่เป็น fact" (31)

ไม่แต่เฉพาะเท่านั้น เพราะการกำหนดให้เจ้าอยู่เหนือการเมือง ยังนำมาซึ่งการพิจารณาถกเถียงว่า "การเมือง" ในที่นั้นมีความหมายว่าอย่างไร มีขอบเขตที่แน่นอนหรือไม่ และควรจำกัดสิทธิเจ้าดังที่ปรากฏตามรัฐธรรมนูญหรือไม่ อย่างไร ตามที่อภิปรายกันในการประชุมสภานั้นปรากฏว่า "พระยาอุดมพงศ์เพ็ญสวัสดิ์กล่าวว่า ด้วยความเห็นในใจของข้าพเจ้าว่า เราก็เป็นคนไทยทำไมจะตัดสิทธิเจ้าซึ่งเป็นคนไทยด้วยกัน ดูไม่เหมาะ และหมวดที่ ๒ มาตรา ๑๒ ยังบัญญัติว่าบุคคลย่อมเสมอกัน ฉะนั้นทำไมจึ่งตัดสิทธิเจ้าเสีย เรากล้าหาญทำมาจนสำเร็จ ทำไมจึ่งกล่าวเช่นนี้ จะทำให้บุคคลแยกออกไปคนละทาง ๒ ทาง" (32)

เช่นเดียวกับกรณีพระมหากษัตริย์ เพราะ "การเมือง" ที่คณะกรรมการราษฎรไม่ต้องการให้พระองค์ยุ่งเกี่ยวด้วยอีกต่อไปนั้นคือ การเมืองในสภา ครม. และการเลือกตั้ง เป็นการเมืองที่จำกัดกรอบอยู่ที่ศูนย์กลางของอำนาจรัฐใหม่ ไม่ได้สืบสาวลงลึกสู่แง่มุมของความสัมพันธ์ทางอำนาจ ซึ่งเป็นประเด็นครอบคลุมกว่ามาก

และแน่นอนที่ว่าพระราชหัตถเลขาเรื่อง เจ้านายเหนือการเมือง ที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ทรงประทานความเห็นแก่สภานั้นมีอิทธิพลต่อการพิจารณาของสภา ประธานกรรมการนำกล่าวในที่ประชุม ถ้าว่าตามหลักการแล้วออกจะเป็นเรื่องที่ขัดต่อบทบาทพระมหากษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยรัฐธรรมนูญ เพราะถือว่าพระองค์จะแทรกแซงการประชุมพิจารณาของสภาไม่ได้ แต่นั่นก็สะท้อนถึงระบอบภูมิปัญญาร่วมสมัย

เพราะสภาขณะนั้นฝ่ายพระยามโนปกรณ์นิติธาดายังคงมีอิทธิพล แม้ว่าคณะกรรมการราษฎรจะมีอำนาจเหนือฝ่ายกษัตริย์ก็ตาม แต่ใช่ว่าคณะกรรมการราษฎรจะสามารถกระทำสิ่งต่างๆ ได้โดยปราศจากความเห็นจากฝ่ายพระยามโนปกรณ์ฯ รวมทั้งพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ด้วย

ดังที่ จิตตะเสน ปัญจะ สมาชิกคณะราษฎรได้บันทึกว่าพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ทรงมีแผนการณ์ที่จะปราบปรามคณะราษฎรถึงขั้นจะประหารชีวิตคณะราษฎรเสียที่ท้องสนามหลวง หากฝ่ายพระองค์เจ้าบวรเดชและคณะกู้บ้านกู้เมืองเป็นฝ่ายชนะในสงครามกลางเมืองปี พ.ศ. ๒๔๗๖ (33) ถ้าหากเป็นจริงตามบันทึกของจิตตะเสน นั่นเท่ากับว่าพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ทรงหมายจะใช้การเมืองนอกสภามาทำลายอำนาจของคณะราษฎร และการเปลี่ยนแปลงการปกครองที่พระองค์ไม่ใช่ผู้ควบคุมบงการ

สำหรับกระทู้ของพระยาอุดมพงศ์เพ็ญสวัสดิ์ ที่ตั้งต่อสภาว่าการตัดสิทธิเจ้านั้นมีความชอบธรรมเพียงใด หรือหากจะกล่าวตามสำนวนพระยาอุดมพงศ์ฯ ก็กล่าวได้ว่า "เราก็เป็นคนไทยจะตัดสิทธิเจ้า ซึ่งเป็นคนไทยด้วยกัน ดูไม่เหมาะ" (34) ในเมื่อเจ้าก็เป็นคนไทยและที่กำหนดสิทธิทางการเมืองแก่คนไทย ก็เพื่อป้องกันไม่ให้ชาวต่างชาติเข้ามามีสิทธิมีเสียงในการเมืองของสยาม ซึ่งเป็นวิธีการเดียวกับที่ทำกันในต่างประเทศ (35) ที่จริงพระยาอุดมพงศ์ฯ ก็รู้ดีว่า "ที่พูดนี้ก็คงแพ้ แต่เห็นเป็นข้อสำคัญสำหรับบ้านเมือง" (36)

ที่ประชุมจึงมีการอภิปรายตอบโต้พระยาอุดมพงศ์ฯ โดยเฉพาะสมาชิกสภาที่เป็นคณะราษฎร เช่น นายสงวน ตุลารักษ์, นายดิเรก ชัยนาม, นายซิม วีระไวทยะ และหลวงธำรงนาวาสวัสดิ์ นอกนั้นกล่าวได้ว่าเป็นฝ่ายที่พยายามประนีประนอมกับความเห็นของทั้งสองฝ่าย ยินยอมให้เจ้าเข้ามามีส่วนในการเมืองได้ แต่ต้องมีเงื่อนไขคือ ต้องสละฐานันดรศักดิ์เสียก่อน ส่วนที่เหลือก็ถือว่ายังคงอยู่เหนือการเมืองต่อไป เช่นที่ นายมังกร สามเสน กล่าวว่า :

หม่อมเจ้าบางพระองค์มีความรู้ในการเมืองดี ไม่ถือเกียรติยศว่าเป็นเจ้าก็มีมาก เพื่อจะให้โอกาสได้เข้ามาในวงการเมืองได้ ควรมีข้อยกเว้น ถ้าหม่อมเจ้าพระองค์ใดยอมสละฐานันดรศักดิ์เป็นสามัญชนแล้ว ควรให้เข้าในวงการเมืองได้ ถ้าประเทศใดมีคนหลายชั้น ความเจริญก็ช้า ถ้ายิ่งมีความเสมอภาคประเทศก็เจริญเร็ว ส่วนเจ้าหญิงมีตัวอย่าง ยอมสละสิทธิเดิมไปทำการสมรสได้ ส่วนเจ้าผู้ชายจะสละสิทธิเข้าวงการเมืองไม่ได้หรือ เห็นว่าควรให้โอกาสข้อนี้ เพราะฉะนั้นควรให้หม่อมเจ้าที่ยอมสละฐานันดรศักดิ์เข้าในวงการเมืองได้ จะเป็นเกียรติยศยิ่งกว่าที่ยอมให้สละฐานันดรศักดิ์ไปทำการสมรส (37)

แม้เป็นความเห็นที่มีน้ำหนักน่ารับฟัง แต่ก็ถูกปฏิเสธทั้งจากฝ่ายนิยมเจ้า เช่น พระยามโนปกรณ์ฯ และคณะราษฎร มีข้อน่าสังเกตว่าพระราชหัตเลขาเรื่องเจ้านายเหนือการเมืองของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ค่อนข้างจะมีอิทธิพลจนทำให้ต่างฝ่ายต่างก็อ้างอิงเนื้อหาตัวบทมาสนับสนุนจุดยืนของฝ่ายตน ตัวอย่างก็เช่น

"นายสงวน ตุลารักษ์ กล่าวว่า สำหรับเรื่องเจ้านั้นท่านควรระลึกถึงนักการเมืองขณะเวลาไปทำ Election Campaign ด้วย เมื่อต่างฝ่ายต่างพูดอภิปรายกันเพื่อประสงค์เป็นผู้แทนย่อมมีการว่ากล่าวเสียดสีในที่ประชุม ถ้าเจ้าท่านเข้ามาด้วยจะเป็นภัยหรือไม่ จะทำให้เสื่อมเสียเกียรติยศของเจ้าหรือไม่ ส่วนการที่คิดว่าจะเป็นการกีดกันอย่างพระยาอุดมฯ แถลงว่าควรให้เข้ามา แต่อีกฝ่ายหนึ่งคิดว่า ถ้าให้เข้ามาแล้วจะเดือดร้อน จะเกิดเป็นการไม่เรียบร้อยต่อพระบรมวงศานุวงศ์" (38)

แม้มีนัยที่รุนแรงอยู่บ้าง แต่ก็ดำเนินไปโดยละมุนม่อม ไม่ก้าวร้าวต่อฝ่ายเจ้า หากถือการกำหนดให้เจ้าอยู่เหนือการเมืองนั้น เป็นการกระทำที่จะช่วยปกป้องเกียรติยศของเจ้าและพระมหากษัตริย์ ให้ดำรงอยู่แยกออกไปจากวิถีทางการเมือง อันจักเป็นการธำรงรักษาเชื้อพระวงศ์ตั้งแต่ชั้นหม่อมเจ้าให้คงอยู่คู่สถาบันพระมหากษัตริย์ สามารถดำรงสถานภาพอยู่ได้ท่ามกลางการเปลี่ยนแปลงที่กำลังดำเนินไปอย่างรวดเร็ว

ต่อกระทู้ถามของพระยาอุดมพงศ์ ฯ "ประธานอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ตอบว่า ที่บัญญัติไว้นี้ (39) ไม่ใช่จะไม่เอาเจ้าเข้ามาและไม่ใช่กันด้วยความริศยาหรือเอาออกเสียเพราะไม่ใช่คนไทยนั้นหามิได้ ด้วยความตั้งใจที่จะให้เจ้าคงอยู่เป็นเจ้าอยู่ ตั้งใจให้พระเจ้าแผ่นดินคงเป็นพระเจ้าแผ่นดิน และลูกหลานเป็นพระบรมวงศานุวงศ์ ซึ่งเป็นความตั้งใจดีต่างหาก" (40)

ทีนี้ว่าปัญหาเรื่องนิยาม "การเมือง" นั้นเป็นที่เข้าใจกันว่ามีความคลุมเครือไม่น้อยว่าคำว่า "เหนือ" มีอีกสองคนเป็นอย่างน้อยที่เสนอให้พิจารณาเรื่องนี้ คือ นายมานิต วสุวัต และ เนตร พูนวิวัฒน์ ซึ่งเป็นกลุ่มผู้ก่อการ ร.ศ. ๑๓๐ นั่นเอง เนื่องจากเป็นกลุ่มที่คุ้นชินกับ "การเมือง" หรือ "โปลิติก" มาเป็นเวลานาน กรณี ร.ศ. ๑๓๐ ก็เป็นหตุการณ์ที่มีนัยถึง "โปลิติก" ทั้งมานิตและเนตรต่างก็ต้องการนัยที่แจ่มชัดผ่านการเสนอให้มีคำเชื่อม เช่นว่า :

นายมานิต วสุวัต กล่าวว่าได้เสนอญัตติต่อประธานสภาเกี่ยวกับมาตรา ๑๑ นี้ คือ ขอเติมคำว่า "จาก" ลงระหว่างคำว่า "เหนือ" กับคำว่า "การเมือง" เป็น "ย่อมดำรงอยู่ในฐานะเหนือจากการเมือง" ประโยคที่ว่า "ย่อมดำรงอยู่ในฐานะเหนือการเมือง" เป็นประโยคกำกวม เข้าใจได้หลายทาง คนอาจเข้าใจว่ามีอำนาจเหนือการเมืองก็ได้ กับเติมคำว่า "จาก" ลงไปแล้ว จะเด่นขึ้น จริงอยู่ภาษาอังกฤษว่า "Above Politics" เป็นความหมายชัดเจนดี แต่ภาษาไทยเข้าใจได้ยาก ภาษาไทยไม่จำเป็นต้องแปลให้ตรงกับอังกฤษอย่าง Literally (41) และ:

นายเนตร์ พูนวิวัฒน์ กล่าวว่า ได้เสนอญัตติต่อประธานเกี่ยวด้วยมาตรา ๑๑ นี้เหมือนกัน คือได้เสนอแปรคำว่า "เหนือการเมือง" เป็น "นอกวงการเมือง" การที่เสนอเช่นนี้ ก็เพราะประสงค์จะแสดงคารวะต่อเจ้านาย และเพื่อทำให้ทุกคนอ่านได้ชัดทันที ด้วยคนโดยมากอาจแปลคำ "เหนือการเมือง" เป็นว่า "เจ้านายมีอำนาจครอบงำการเมือง" หรืออาจทำให้เข้าใจเลยไปว่า "เจ้านายยังมีอำนาจเหนือกฎหมายบ้านเมือง" ด้วยก็ได้ เพราะคำว่า "เหนือกฎหมาย" เคยชินหูชินใจกันแล้ว ที่แท้คำว่า "เหนือการเมือง" (Being above Politics) ก็คือนอกวงการเมืองนั้นเอง แต่ผู้ร่างรัฐธรรมนูญมีประสงค์อย่างเดียวที่จะแสดงคารวะต่อเจ้านาย ซึ่งปรากฏในคำแถลงของประธานอนุกรรมการแล้ว แต่คำว่า "นอกวงการเมือง" ก็หาได้ขาดคารวะเสียมิได้ ใช่แต่เท่านั้นยังได้ความดีถูกต้อง และชัดเจนสมประสงค์ของผู้ร่างและตรงกับความในร่างภาษาอังกฤษด้วย (42)

ข้อเสนอของทั้งสอง (มานิตกับเนตร) ต่างถูกปฏิเสธจากคณะอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ โดยพระยาศรีวิสารวาจาเป็นตัวแทนผู้แถลง พระยาศรีวิสารวาจากลับไปเน้นย้ำถ้อยคำและประโยคอย่างเดิมที่อนุกรรมการร่วมกันร่างขึ้น ปรากฏตามเอกสารรายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎรครั้งที่ ๓๖/๒๔๗๕ วันศุกร์ที่ ๒๕ พฤศจิกายน พุทธศักราช ๒๔๗๕ (ตอนบ่าย) เป็นข้อความยืดยาวดังนี้ :

พระยาศรีวิสารวาจา แถลงว่า คำว่า "การเมือง" ในที่นี้ตรงกับคำภาษาอังกฤษว่า "โปลิติก" ตำแหน่งเสนาบดีก็เป็นตำแหน่งที่เกี่ยวกับโปลิติก ส่วนบุคคลที่เป็นผู้แทนราษฎรก็ถือว่าเป็นส่วน ๑ ของการเมือง ฉะนั้นเจ้านายที่อยู่เหนือการเมืองจึ่งดำรงตำแหน่งเหล่านี้ไม่ได้ แต่ท่านอาจดำรงตำแหน่งอื่นซึ่งไม่เกี่ยวกับการเมืองได้

อนึ่งในนานาประเทศก็ให้เจ้านายอยู่เหนือการเมือง ความมุ่งหมายสำคัญสำหรับประเทศเราก็คือ เมื่อมีการปกครองแบบราชาธิปไตยอำนาจจำกัดแล้ว พระมหากษัตริย์ย่อมอยู่เหนือเป็นที่เคารพสักการะและพระองค์ท่านเองก็ดำรงอยู่เหนือการเมือง เพราะฉะนั้นพระบรมวงศานุวงศ์ย่อมต้องดำรงฐานะเช่นนั้นด้วยกัน

ถ้าเราให้พระมหากษัตริย์เป็นประมุขของประเทศ แต่ยอมให้พระบรมวงศานุวงศ์เกี่ยวข้องแก่การเมืองแล้ว ก็ต้องมีการโต้แย้งซึ่งกันและกัน ซึ่งอาจพลาดไปถึงพระองค์ท่านได้ซึ่งเป็นการขัดกันในตัวเอง พระบรมวงศานุวงศ์เมื่อเข้ามาเกี่ยวข้องกับการเมืองแล้ว เวลาเข้าไปชิงตำแหนงเพื่อเป็นผู้แทนราษฎร ตามปกตินานาประเทศต้องทะเลาะกันมาก ต่างคนก็ไปกล่าวเสียดสีกัน ในการเช่นนี้เป็นธรรมดาอยู่เอง เมื่อทะเลาะกันไปพูดกันไปก็รุนแรงขึ้นและอาจพาดพิงไปถึงพระบรมวงศานุวงศ์ และในที่สุดก็คือพระเจ้าอยู่หัวนั้นเอง

เหตุนี้แหล่ะนานาประเทศถือว่าเจ้านายต่างๆ ย่อมอยู่เหนือการเมือง บางประเทศ เช่น เด็นมารค นอรเวย์ ไม่ฉะเพาะเจ้านายอยู่เหนือการเมือง ห้ามเจ้านายรับราชการเสียด้วย จะอยู่ได้ก็แต่ในตำแหน่งทหาร เราเห็นว่าเจ้านายของเรามีจำนวนมาก จึ่งใช้ประเพณีที่เป็นกลางๆ ยังมีประเทศเซอรเวีย มีสภาๆ เดียว บทบัญญัตินั้นเองมี ๒ ประการ คือ พระบรมวงศานุวงศ์จะเป็นผู้แทนราษฎรไม่ได้ และพระบรมวงศานุวงศ์จะเป็นเสนาบดีไม่ได้ แต่ส่วนราชการอื่นๆ เป็นได้ เรามีความมุ่งหมายเช่นนั้น ฉะนั้นจึ่งให้ดำรงตำแหน่งส่วนราชการอื่นๆ ได้ถ้าไม่เกี่ยวกับการเมือง

ในนานาประเทศตำแหน่งสำคัญในกระทรวงทะบวงการซึ่งไม่ใช่ตำแหน่งเสนาบดีแล้ว ตำแหน่งปลัดทูลฉลองเป็นตำแหน่งประจำและสำคัญ ฉะนั้นจึ่งต้องการคนมีความรู้ความชำนาญเพื่อเรียกมาปรึกษาหารือ เสนาบดีอยู่ได้ชั่วคราว ปลัดทูลฉลองประจำอยู่ได้ตลอดเวลา เจ้านายมีโอกาสเต็มที่ ๆ จะสรวมตำแหน่งนี้ด้วยความมั่นคง อนึ่งตามร่างมาตรา ๑๑ นี้ พระเจ้าอยู่หัวทรงพอพระราชหฤทัย ส่วนคำว่า "เหนือการเมือง" นั้นเป็นคำที่เราอยากยกให้ท่านอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพ ทั้งเป็นถ้อยคำสุภาพ (43)

ด้วยรากฐานทางภูมิปัญญาเช่นนี้เอง ที่มีผลทำให้เจ้ามีสถานภาพคล้ายคลึงสถาบันพระมหากษัตริย์ แม้ไม่ถึงกับเทียบเท่าสถาบันพระมหากษัตริย์ก็ตาม แต่กล่าวเช่นนั้นก็เนื่องจากว่าฐานะเป็นที่เคารพสักการะ อยู่เหนือการเมืองการบริหาร ภายใต้บทบัญญัติรับรองของรัฐธรรมนูญ เงื่อนไขนี้ผลักดันให้เจ้าได้มีโอกาสใกล้ชิดพระมหากษัตริย์มากขึ้น ที่จริงนั่นกล่าวได้เลยว่าผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ทำให้เจ้ากลายเป็นข้าราชบริพารนอกระบบราชการไปโดยปริยาย เพราะพระมหากษัตริย์ในระบบรัฐประชาชาติจะขาดเจ้าไม่ได้ ไม่ใช่เพียงในแง่ของการสืบสายพระโลหิตหรือหลักประกันในการมีรัชทายาท แม้แต่การบังคับใช้กฎมนเทียรบาลก็ไม่ใช่!!

แน่นอนว่าหลังจากเปลี่ยนองค์อธิปัตย์จากกษัตริย์เป็นราษฎร ผูกพันทางอำนาจที่เกิดขึ้นใหม่นี้มีผลต่อสถาบันพระมหากษัตริย์ด้วย สถาบันดังกล่าวมีความจำเป็นต้องให้ความหมายตัวเองต่อราษฎร (ในนามชาติ) พันธกรณีนี้มีความยิ่งใหญ่เกินกว่าองค์พระมหากษัตริย์จะปฏิบัติได้เพียงลำพัง จำเป็นต้องมีทั้งฐานทางอำนาจ ปัญญาชน ตลอดจนรากฐานทางภูมิปัญญาที่พระองค์จะสามารถให้ความไว้วางพระราชหฤทัยได้ อย่างน้อยก็ในแง่หลักประกันที่จะมีกลุ่มคนที่มั่นคงในการถวายความจงรักภักดี ซึ่งไม่มีกลุ่มใดจะเหมาะสมลงตัวเท่ากับเจ้า

ขณะเดียวกันเงื่อนไขนี้ก็มีผลเป็นการฉุดดึงเจ้าเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของสถาบันพระมหากษัตริย์ ค้ำจุนและสืบต่อบทบาทความสำคัญของพระมหากษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยรัฐธรรมนูญ เจ้าจึงไม่เหลือคุณลักษณะที่เป็นตัวของตัวเอง ไม่มีบทบาทความสำคัญในฐานะที่เป็นเจ้าอย่างเอกเทศ ที่ปราศจากการเชื่อมต่อกับพระมหากษัตริย์ หลัง ๒๔๗๕ ความสัมพันธ์ระหว่างเจ้ากับกษัตริย์ จึงดูใกล้ชิดกันมากเสียยิ่งกว่ายุคไหนในประวัติศาสตร์ทางการเมือง.


สิทธิอำนาจของราษฎร กับความเป็นองค์อธิปัตย์ใหม่

การเลือกที่จะคงไว้ซึ่งสถาบันพระมหากษัตริย์ นอกจากจะเป็นเหตุผลส่วนหนึ่งสำหรับการปกครองระบอบประชาธิปไตยรัฐธรรมนูญแล้ว ยังมีนัยสำคัญอีกอย่างน้อย ๒ ประการที่ต่อเนื่องจากการกระทำทางประวัติศาสตร์ ได้แก่

(๑) การสร้างความต่อเนื่องกับอดีตที่มีพระมหากษัตริย์เป็นสัญลักษณ์แทน และ

(๒) ก็ด้วยความเป็นสัญลักษณ์แทนนี้เองที่เป็นเงื่อนไขให้พระองค์กลายเป็นศูนย์รวมความเป็นหนึ่งเดียวกัน ความหลากหลายของพลเมืองถูกยอมรับเป็นหนึ่งเดียวกันและมีความเท่าเทียมกันภายใต้รัฐธรรมนูญและพระบรมโพธิสมภาร ไม่ว่าเชื้อชาติ วัฒนธรรม และศาสนาของแต่ละท้องถิ่นจะมีความแตกต่างกันมากน้อยเพียงใด โดยหลักการแล้วก็ถือว่าไม่เป็นปัญหาสลักสำคัญของรัฐประชาชาติ

ตรงข้ามการยอมรับความหลากหลายของพลเมือง แต่กดปราบไว้ด้วยอำนาจของศูนย์กลาง เป็นเงื่อนไขหนึ่งที่เปิดทางให้กับการกำเนิดของรูปแบบรัฐประชาชาติ แม้รัฐธรรมนูญจะบัญญัติเรียกเป็นราชอาณาจักร แต่โดยเนื้อในแล้วเป็นรัฐประชาชาติมากกว่า เพราะรัฐาธิปัตย์ไม่ใช่พระมหากษัตริย์อีกต่อไป ดังที่รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎรครั้งที่ ๓๔/๒๔๗๕ (วิสามัญ) วันพุธที่ ๑๖ พฤศจิกายน พุทธศักราช ๒๔๗๕ ระบุเหตุผลของการบัญญัติเรื่องนี้ไว้ในรัฐธรรมนูญมาตรา ๑ ว่า :

มาตรา ๑ ที่ว่าสยามประเทศเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียว ซึ่งจะแบ่งแยกออกจากกันมิได้ ประชาชนชาวสยามไม่ว่าเหล่ากำเนิดหรือศาสนาใดย่อมอยู่ในความคุ้มครองแห่งรัฐธรรมนูญนี้เสมอกันนั้น อาจเป็นข้อความสะกิดใจว่า ทำไมต้องเขียนดังนั้น ราชอาณาจักรก็เป็นราชอาณาจักรหนึ่งอยู่แล้ว ความคิดที่เขียนลงไปก็เพราะเหตุว่า

ราชอาณาจักรเป็นหนึ่งอยู่แล้วก็ดี แต่ว่าอยากจะล้างเสียซึ่งความรู้สึกในหมู่ประชาชนพลเมืองที่แบ่งเป็นเขาเป็นเรา เช่นเรียกพวกเดียวกันว่าเป็นแขก เป็นลาว เป็นต้น ความรู้สึกในเรื่องศาสนาอย่างหนึ่งที่เป็นเรื่องชวนให้คนแบ่งพวกแบ่งหมู่ก่อให้เกิดความรู้สึกเป็นเขาเป็นเรา ซึ่งเป็นสิ่งที่ไม่พึงปรารถนาเลย เราควรเป็นชาติหนึ่งชาติเดียวกัน เพื่อแสดงและย้ำข้อความว่า เราควรและต้องเป็นชาติหนึ่งชาติเดียวกัน อนุกรรมการจึ่งเห็นควรเริ่มรัฐธรรมนูญด้วยบทมาตรานี้ (ก็เพื่อ - ผู้อ้าง) แสดงว่าประชาชนในราชอาณาจักรนี้ ไม่ว่าเหล่ากำเนิดหรือศาสนาใด ย่อมอยู่ในความคุ้มครองแห่งรัฐธรรมนูญนี้เสมอกัน สิทธิและเสรีภาพของประชาชนในการถือศาสนานั้นมีอยู่บริบูรณ์ดั่งบัญญัติในมาตรา ๑๓ เว้นแต่พระมหากษัตริย์เท่านั้นจักต้องเป็นพุทธมามกะและเป็นอัครศาสนูปถัมภก คือทรงให้ความอุปถัมภ์ศาสนาของชาวสยามอยู่โดยทั่ว ๆ ไป (44)

ที่ว่าจะเป็น "รัฐ" [รัฐประชาติ] นั้นมีความหมายครอบคลุมเกินจะเป็นเพียงเรื่องของการจัดตั้ง "คณะรัฐมนตรี" เท่านั้น แม้ว่าในรัฐประชาชาติคณะรัฐบาลจะต้องเป็นกลุ่มคนที่มาจากสามัญชนก็ตาม แต่รัฐบาลหาใช่สิ่งเดียวกับรัฐไม่ หากรัฐบาลเป็นเพียงองค์ประกอบรูปธรรมประการหนึ่งในหลายๆ ประการของรัฐ ฉะนั้นการสิ้นสุดของรัฐบาลหนึ่งๆ ไม่จำเป็นต้องหมายถึงการสิ้นสุดของรัฐไปด้วย (45)

ในทำนองเดียวกัน ความไม่มั่นคงของรัฐบาลชุดหนึ่งจึงมิได้หมายถึงความไม่มั่นคงของรัฐเสมอไป แต่ความไม่มั่นคงของรัฐมีผลกระทบต่อเสถียรภาพความอยู่รอดของรัฐบาลเป็นแน่ ทั้งนี้การเปลี่ยนแปลงรูปรัฐบาล ตลอดจนการละเมิดต่อกฎกติกาของสังคมการเมือง เช่น การรัฐประหาร การยกเลิกรัฐธรรมนูญ การเปลี่ยนตัวผู้นำคนสำคัญๆ ฯลฯ ไม่ได้เป็นการเปลี่ยนแปลงรูปแบบรัฐด้วยเสมอไป

ความขัดแย้งภายในระหว่างชนชั้นนำก็เป็นเรื่องที่สามารถเกิดขึ้นได้ ภายใต้โครงสร้างการเมืองที่การเปลี่ยนแปลงการปกครองเคยก่อรูปหรือสร้างเอาไว้ และโดยเฉพาะอย่างยิ่ง ความขัดแย้งถึงขั้นคุมกำลังเข้าปะทะกันในรัฐประหารที่สำคัญๆ นั้น นัยหนึ่งกล่าวได้ว่า นั่นเป็นเพียงการขาดเอกภาพในหมูชนชั้นนำ อีกนัยคือกฎกติกาที่เป็นลายลักษณ์อักษรและมีเหตุผลในเชิงนิติธรรม ยังไม่หยั่งรากกลายเป็นจารีตหลักที่ประกันความมั่นคงของรัฐ (46)

เมื่อกล่าวถึง "รัฐ" เราหมายถึงสิ่งที่เป็นแหล่งรวมและที่มาของการใช้อำนาจที่รวมศูนย์ของชนชั้นนำ (ในนามของประชาชาติ) ฉะนั้นองค์กรนำ/สถาบันของสังคมการเมือง เช่น คณะรัฐมนตรี รัฐสภา รัฐวิสาหกิจ เป็นแต่เพียงองค์ประกอบหนึ่งซึ่งเป็นตัวแทนรูปธรรมของการใช้อำนาจของรัฐเท่านั้น ไม่ใช่รัฐโดยตัวมันเอง
กรณีสถาบันกษัตริย์ กล่าวได้ว่าการที่ทรงดำรงฐานะเหนือการเมือง ขณะเดียวกับที่ทรงมีดุลอำนาจกับสภาจนถึงคณะรัฐมนตรี การออกกฎหมาย ตลอดจนการกระทำทางการเมืองสำคัญๆ ยังต้องเป็นไปโดยมีพระปรมาภิไธยรับรองอย่างเป็นลายลักษณ์ก็จริง แต่นั่นไม่ได้หมายความว่าทรงมี "พระราชอำนาจ" เหนือสภา ตลอดจนคณะรัฐมนตรี ซึ่งเป็นองค์ตัวแทนการใช้อำนาจรัฐของประชาชน แม้บางครั้งพระมหากษัตริย์บางพระองค์อาจมีอิทธิพลครอบงำเหนือสภาและรัฐมนตรีได้จริง ก็ไม่ได้หมายความว่าทรงครอบงำเหนือรัฐ (ซึ่งไม่อาจแยกออกจาก "ชาติ" ได้โดยเด็ดขาด) แต่อาจกล่าวได้เพียงว่าทรงมีอำนาจเหนือกลไกลรัฐบางส่วนต่างหาก

แน่นอนว่าเป็นความจริงอยู่มากสำหรับกรณีที่บางสถานการณ์ ระบบราชการ องค์กรจัดตั้งของชนชั้นนำ ตลอดจนหน่วยติดอาวุธของรัฐบาล มีแนวโน้มที่จะกระทำการทางการเมืองโดยเป็นไปเพื่อ สนองตอบต่อแนวพระราชดำริขององค์พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว แต่นั่นกล่าวได้ว่าเป็นสถานการณ์ที่พิเศษเฉพาะ คือเป็นสถานการณ์ที่กลไกตัวแทนรูปธรรมของการใช้อำนาจรัฐของประชาชนเกิดการบกพร่อง ทั้งอ่อนด้อยเชิงวุฒิธรรมต่อประเด็นเรื่องสิทธิความเป็นประชาธิปไตยในหมู่ชนชั้นนำ ที่อ้างเป็นตัวแทนประชาชนเท่านั้น

เมื่อรัฐธรรมนูญมุ่งหมายที่จะให้สิทธิอำนาจแก่ราษฎร มาแต่ครั้งสมัยแห่งการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ระบบการเลือกตั้งที่เกิดขึ้นมาสนองตอบต่อการนี้ จึงให้สิทธิอำนาจครอบคลุมถึงสตรีด้วย จนกล่าวได้ว่าสังคมไทยเป็นสังคมที่ไม่มีปัญหาเรื่องการขาดสิทธิการเลือกตั้งของสตรี ก็เนื่องจากการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ตลอดจนถึงการร่างรัฐธรรมนูญฉบับแรกๆ ไม่ได้ละเลยสิทธิสตรีในเรื่องนี้ (47)

ทั้งนี้สิทธิสตรีในการเลือกตั้งกับสิทธิทางการเมืองเป็นคนละความหมายกัน สตรีมีสิทธิเลือกตั้งไม่ได้หมายความว่าสตรีจะมีสิทธิทางการเมืองเทียบเท่ากับชาย การเมืองเชิงโครงสร้างยังคงเป็นพื้นที่ของผู้ชายเป็นส่วนใหญ่ ฉะนั้นการที่ผู้หญิงบางคนได้รับเลือกตั้งเข้าสู่สภาก็ไม่ได้หมายความว่า เธอจะทำอะไรในฐานะที่เป็นหญิงได้โดยที่ผู้ชายจะทำไม่ได้ สิทธิของสตรีในเรื่องนี้จึงไม่ได้เป็นสิทธิของสตรีเอง หากแต่เป็นสิทธิร่วมกับผู้ชายในฐานะที่ต่างเป็นราษฎร ในแง่นี้เธอเหล่านั้นจึงไม่ได้มีสิทธิอำนาจเป็นของตนเอง หากแต่เธอยังต้องขึ้นต่ออำนาจชายอยู่นั่นเอง

แม้ท้ายสุดความมุ่งหวังต่อการสรรค์สร้างวัฒนธรรมการเมืองระบอบใหม่ จะอยู่ที่สภาผู้แทนราษฎร แต่องค์กรกลางแรกสุดที่มีอำนาจมากที่สุดขณะนั้นคือ คณะกรรมการราษฎร ถือตามรัฐธรรมนูญฉบับวันที่ ๒๗ มิถุนายน ๒๔๗๕ คณะกรรมการราษฎรมีอำนาจมากยิ่งกว่าพระมหากษัตริย์ เนื่องจากคณะกรรมการราษฎรขณะนั้นถูกมองเป็นกลุ่มการเมืองเดียวกับคณะราษฎร ผู้ก่อการเปลี่ยนแปลงการปกครอง (48) การจัดตั้งในรูปของคณะกรรมการทำหน้าที่ทั้งทางบริหาร และอีกคณะหนึ่ง เช่น คณะอนุกรมการร่างรัฐธรรมนูญ ไม่นับกับกรรมการย่อยที่ได้รับแต่งตั้งให้ปฏิบัติหน้าที่สำคัญต่างๆ

ทั้งที่นั่นเป็นไปตามประเพณีการเมืองการปกครองระบอบรัฐธรรมนูญเสรีนิยม แต่ก็ทำให้ถูกวิพากษ์อย่างมีนัยสำคัญและอย่างแนบเนียนจากสายตาคนนอก เช่น หลวงจักรปาณีศรีศิลป์วิสุทธิ์ (วิสุทธิ์ ไกรฤกษ์) ผู้พิพากษาในกระทรวงยุติธรรม เนติบัณฑิตสยามและอังกฤษ บี. เอ มหาวิทยาลัยออกซฟอร์ด อดีตเคยเป็นบรรณาธิการ "สามัคคีสาร" เรียกได้ว่าเป็นผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายรัฐธรรมนูญขณะนั้นคนหนึ่ง แม้หลายอย่างหลวงจักรปาณีฯ จะแสดงความชื่นชมต่อคณะราษฎรและสภาผู้แทนยุคแรกเริ่มอยู่มาก แต่เขาก็กล่าวอย่างมีนัยสำคัญ เช่นว่า :

ถ้าจะนึกไปอีกทางหนึ่งก็อาจพูดได้ว่า ผู้มีอำนาจในการปกครองแผ่นดินของเราเวลานี้ ได้พยายามจะปกครองสยามดังบริษัทหรือสมาคมหนึ่งๆ ปกครองกัน คือสมมติให้สภาราษฎรเป็นสมาคม ซึ่งสมาชิกทั่วไปมีสิทธิเลือกคณะกรรมการขึ้นคณะหนึ่ง มีอำนาจและหน้าที่ดำเนิรการให้เป็นไปตามวัตถุที่ประสงค์ของสมาคม (คือสภา) ได้

วิชาปกครองชะนิดนี้ จะใช้ได้ดีในเมื่อสภาราษฎรว่านอนสอนง่าย และมีบุคคลแต่เพียงคณะเดียวซึ่งถือหลักความคิดเป็นเหมือนกัน. เพราะกรรมการสภาก็ดี ประธานกรรมการก็ดี ย่อมจะได้รับความสนับสนุนจกสภาทั้งอันโดยเต็มที่ แต่ถ้าเมื่อใดเกิดมีคณะการเมืองขึ้นหลายๆ คณะเหมือนดังที่ปรากฏในประเทศอื่นๆ ก็จะมีการแก่งแย่งชิงตำแหน่งประธานกรรมการของสภาราษฎร์ขึ้นมิรู้สิ้น เพราะต่างคณะก็จะไม่ยอมลดละให้แก่กัน และต่างก็มีความประสงค์จะให้ผู้แทนคณะของตน ได้มีอำนาจเป็นประธานกรรมการอันเป็นตำแหน่งสำคัญที่สุดในแผ่นดิน

ในที่สุดความแก่งแย่งจะรุนแรงจนถึงกับเป็นเหตุให้การงานของประเทศหยุดชะงักหมด เพราะคงไม่มีคณะใดในสภามีเสียงหนักพอที่จะต้านทานเสียงของคณะอื่นๆ รวมกันได้ ซึ่งแปลว่าคณะรัฐบาลนั้นจะไม่ได้รับความเชื่อถือของผู้แทนราษฎร จึงเป็นที่ชัดว่าการปกครองโดยคณะกรรมการสภาเป็นผู้ใช้อำนาจเด็ดขาดนี้ ในที่สุดจะสำเร็จไปด้วยดีโดยลำพังไม่ได้ (49)

ตรรกตอนต้นของการวิพากษ์รูปแบบการจัดองค์กรของรัฐใหม่นี้ แรกไม่ถูกต้านทานมากนัก ดูเหมือนผู้นำด้านภูมิปัญญาขณะนั้นจะเคยชินกับการเปรียบเทียบรัฐให้เข้าใจง่ายเป็นรูปธรรมมากขึ้น ซึ่งที่จริงวิธีการดังกล่าว (การเปรียบเทียบ) เป็นสิ่งที่กระทำกันตั้งแต่ครั้งสมบูรณาญาสิทธิ์ กล่าวคือ ในกรณีรัฐสมบูรณาญาสิทธิ์นั้นจะถูกเปรียบเทียบแกมสมมติ ให้รัฐมีลักษณะเป็นเหมือนองค์อินทรีย์ (Organic theory of the state) พระมหากษัตริย์เปรียบเหมือนศีรษะเป็นประธานของร่างกาย และอวัยวะต่างๆ ก็จึงหมายถึงข้าราชบริพารตลอดจนอาณาประชาราษฎร์นั่นเอง ทั้งนี้เป็นผลเนื่องจากระบบศักดินาเดิมเกิดความเสื่อมโทรมและอ่อนแอไปมาก ขุนนางมีอำนาจต่อรองกับกษัตริย์น้อยลง ชนชั้นไพร่ ทาส และชาวนาเป็นอิสระจากเจ้าขุนมูลนายได้บ้าง พระมหากษัตริย์มีเงื่อนไขที่จะสร้างระบบใหม่ที่พระองค์จะทรงเป็นผู้ผูกขาดอำนาจสูงสุด (50)

สมเกียรติ วันทะนะ ในงานชิ้นสำคัญเช่น "รัฐสมบูรณาญาสิทธิ์ในสยาม 2435 - 2475" ได้ตั้งข้อสังเกตไว้อย่างน่าสนใจ เช่นว่า : ทฤษฎีที่เปรียบรัฐเป็นอินทรียภาพ (Organic theory of the state) นี้เป็นพื้นฐานทฤษฎีการเมืองให้กับรัฐสมบูรณาญาสิทธิ์ได้อย่างมีพลังไม่ว่ารัฐสมบูรณาญาสิทธิ์นั้นจะอยู่ในรูปของ "สมบูรณาญาสิทธิราช" หรือ "ฟัสซิสต์" (51)

ในกรณีหลัง ๒๔๗๕ มุมมองเปรียบเทียบดังกล่าวถูกกลับหัวเป็นท้าย โดยในเพลงวันชาติ ๒๔ มิถุนายน ที่ประพันธ์โดยนายมนตรี ตราโมท มีเนื้อร้องท่อนหนึ่งระบุไว้ว่า "ชาติประเทศเหมือนชีวา ราษฎร์ประชาเหมือนร่างกาย ถึงแม้ชีวิตมลาย ร่างกายก็เป็นปฏิกูล" (52) นั่นเป็นเพราะประการหนึ่งเพลงวันชาติ ๒๔ มิถุนายน ไม่มีคำร้องบ่งนัยถึงบทบาทความสำคัญของพระมหากษัตริย์ หากเพลงมุ่งเน้นสื่อถึงความสำคัญของราษฎรซึ่งรวมกันเป็นชาติและรัฐประชาชาติ...


เชิงอรรถ

(30) รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎรครั้งที่ ๓๕/๒๔๗๕ วันที่ ๒๕ พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๔๗๕.
(31) เพิ่งอ้าง.
(32) รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎรครั้งที่ ๓๖/๒๔๗๕ วันที่ ๒๕ พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๔๗๕ (ตอนบ่าย).
(33) จิตตะเสน ปัญจะ. "พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวสั่งประหารคณะผู้ก่อการ 2475." ปาจารยสาร. ปีที่ ๒๖ ฉบับที่ ๑ ( กรกฎาคม - ตุลาคม ๒๕๔๒) น. ๗๘ - ๘๑.
(34) รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎรครั้งที่ ๓๖/๒๔๗๕ วันที่ ๒๕ พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๔๗๕ (ตอนบ่าย).
(35) หลวงจักรปาณีศรีศิลวิสุทธิ์ ( วิสุทธิ์ ไกรฤกษ์ ). อธิบายธรรมนูญปกครองแผ่นดินสยาม, น. ๗๙.
(36) รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎรครั้งที่ ๓๖/๒๔๗๕ วันที่ ๒๕ พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๔๗๕ (ตอนบ่าย).
(37) เพิ่งอ้าง.(38) เพิ่งอ้าง.
(39) หมายถึงบทบัญญัติในมาตรา ๑๑ ที่ว่า พระบรมวงศานุวงศ์ตั้งแต่ชั้นหม่อมเจ้าขึ้นไป โดยกำเนิดหรือโดยแต่งตั้งก็ตาม ย่อมดำรงอยู่ในฐานะเหนือการเมือง.
(40) รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎรครั้งที่ ๓๖/๒๔๗๕ วันที่ ๒๕ พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๔๗๕ (ตอนบ่าย).
(41) เพิ่งอ้าง, เส้นใต้ขีดตามเอกสาร.(42) เพิ่งอ้าง, เส้นใต้ขีดตามเอกสาร.(43) เพิ่งอ้าง, เส้นใต้ขีดตามเอกสาร.
(44) รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎรครั้งที่ ๓๔/๒๔๗๕ ( วิสามัญ ) วันที่ ๒๖ พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๔๗๕.
(45) โปรดดู สมเกียรติ วันทะนะ. "รัฐไทย: นามธรรมและรูปธรรม." เอกสารประกอบการอภิปรายการประชุมเชิงปฏิบัติการของฝ่ายปาฐกถาและสัมมนา สมาคมสังคมศาสตร์แห่งประเทศไทย ณ อุทยานวังตะไคร้ จังหวัดนครนายก วันจันทร์ที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๓๑ ใน รัฐศาสตร์สาร. ปีที่ ๑๔ ฉบับที่ ๓ - ปีที่ ๑๕ ฉบับที่ ๑ ( ก.ย. ๒๕๓๑ - เม.ย. ๒๕๓๒ ) น. ๑๘๖ - ๒๐๓.
(46) เพิ่งอ้าง, น. ๑๘.
(47) ในงานวิชาการร่วมสมัย ๒๔๗๕ เช่น หลวงจักรปาณีศรีศิลวิสุทธิ์ ( วิสุทธิ์ ไกรฤกษ์ ). อธิบายธรรมนูญปกครองแผ่นดินสยามเปรียบเทียบกับประเทศต่างๆ [พระนคร : โรงพิมพ์สยามบรรณกิจ, ๒๔๗๕]. ได้แสดงความชื่นชมต่อความสำเร็จของคณะราษฎรในเรื่องนี้พอสมควร โดยกล่าวว่า
"คราวนี้เป็นคราวแรกที่เมืองไทยมีการปกครองโดยให้ราษฎรมีโอกาสออกเสียงเลือกผู้แทนในสภาราษฎรได้ แต่ผู้ร่างรัฐธรรมนูญสยามได้เห็นสมควรที่จะให้คนไทยทุกคนไม่ว่าเพศหญิงหรือชายที่บรรลุนิติภาวะแล้วมีโอกาสใช้สิทธินี้ได้ ทั้งนี้นับว่าเป็นการกระทำอันกล้ามาก ในประเทศต่างๆ ที่มีการปกครองแบบเดียวกับเรานี้ แต่แรกก็มิได้ให้โอกาสราษฎรทุกคนมีสิทธิเลือกผู้ปกครองได้ เพราะเขากลัวราษฎรส่วนมากที่ไร้การศึกษาจะกลับเป็นฝ่ายมีอำนาจมากในการเมือง เป็นเหตุให้นำประเทศเข้าสู่อันตรายต่างๆ เหมือนเอาคนไม่มีความรู้มาถือท้ายเรือ, เรือจะถึงซึ่งอับปางโดยง่าย.
วิธีที่ทำกันนั้นแต่แรกเขามักจำกัดว่าราษฎรต้องมีทรัพย์สมบัติ หรือเสียภาษีเป็นเท่านั้นเท่านี้จึงจะมีสิทธิเลือกผู้แทนได้ แล้วก็ค่อยๆ ลดข้อจำกัดนี้ลงไปทีละน้อย ๆ จนในบัดนี้มีหลายประเทศที่ยอมให้ราษฎรทั้งสิ้นมีสิทธิในการเมืองได้ทั่วกัน เช่นสหปาลีรัฐอเมริกาและเยอรมันนี เป็นต้น ส่วนเมืองฝรั่งเศสและญี่ปุ่นแม้จนเวลานี้ก็ยังไม่ให้สตรีออกเสียงเลือกผู้แทนในรัฐสภาได้ และในเมืองอังกฤษเองก็พึ่งยอมให้สตรีมีเสียงในการเมืองในราวปี ค.ศ. ๑๙๑๘ นี้เอง แต่ครั้งนั้นก็ยังกำหนดข้อไขว่าต้องมีอายุ ๓๐ ปีเป็นอย่างน้อยจึงจะโหวตได้ ราษฎรอังกฤษทั้งสองเพศพึ่งได้สิทธิเลือกผู้แทนโดยเสมอหน้ากัน เมื่อราวปี ค.ศ. ๑๙๒๘ นี้" (น. ๑๔ - ๑๕) และ "ในประเทศฝรั่งเศส, สเปญ, อิตาลี, ญี่ปุ่น, สตรีไม่มีสิทธิในการออกเสียง. " (น. ๗๙ ).
(48) กระมล ทองธรรมชาติ. วิวัฒนาการของระบอบรัฐธรรมนูญไทย, น. ๑๔.
(49) หลวงจักรปาณีศรีศิลวิสุทธิ์ ( วิสุทธิ์ ไกรฤกษ์ ). อธิบายธรรมนูญปกครองแผ่นดินสยามฯ, น. ๑๒ - ๑๓.
(50) Perry Anderson. Lineages of the Absolutist State. [London: New Left Books, 1974] II: 1- II: 2.
(51) สมเกียรติ วันทะนะ. "รัฐสมบูรณาญาสิทธิ์ในสยาม 2435 - 2475." เอกสารประกอบปาฐกถาทางวิชาการ จัดโดยสมาคมสังคมศาสตร์แห่งประเทศไทย และสถาบันวิจัยสังคม คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (วันที่ ๑๙ มีนาคม ๒๕๒๕). นอกจากนี้เพื่อให้การอธิบายประเด็นนี้มีความชัดเจนมากยิ่งขึ้น สมเกียรติได้อ้างถึงพระนิพนธ์ของสมเด็จพระมหาสมณเจ้า กรมพระยาวชิรญาณวโรรส ในกระทู้ธรรมที่ทรงนิพนธ์ไว้เมื่อปี ๒๔๕๙ เรื่อง "พระราชาเป็นหัวหน้าของหมู่มนุษย์" ซึ่งเรียกร้องให้มีเอกภาพอย่างแนบแน่นระหว่างผู้ปกครองกับราษฎร ดังการเปรียบเทียบของสมเด็จพระมหาสมณเจ้า กรมพระยาวชิรญาณวโรรส ที่ว่า
"พระราชาเป็นหัวหน้าของมหาชน อันปันเป็นสองฝ่าย (ตามแนวพระนิพนธ์ของสมเด็จพระมหาสมณเจ้า กรมพระยาวชิรญาณวโรรส หมายถึง ฝ่ายทำกินกับฝ่ายผู้ปกครอง - ผู้อ้าง) นั้น เป็นหัวหน้าบัญชากิจการทั้งปวง... เปรียบเหมือนศีรษะเป็นประธานแห่งร่างกาย ฉะนั้นร่างกายจะเป็นไปได้เพราะอวัยวะนั้นๆ ต่างทำธุระตามหน้าที่ของมัน... แต่ย่อมมีความเป็นไปเนื่องด้วยศีรษะสองเหล่านั้นเป็นอยู่ไม่ได้ ฉันใด ชนกายคือหมู่ชนก็เป็นฉันนั้น… ในฝ่ายปกครองขาดพระราชาผู้เป็นหัวหน้าบัญชาการแล้ว การงานต่างทำหน้าที่ ไม่มีโยงถึงกัน… ฝ่ายราษฎรไม่มีผู้ปกครองย่อมตั้งอยู่ไม่ได้ฉันนั้น" ประมวลพระนิพนธ์สมเด็จพระมหาสมณเจ้า กรมพระยาวชิรญาณวโรรส: ธรรมคดี, ๒๕๑๔, หน้า ๒๙๗ - ๘ อ้างถึงใน สมเกียรติ วันทะนะ. "รัฐสมบูรณาญาสิทธิ์ในสยาม 2435 - 2475."
อย่างไรก็ตาม มุมมองที่มีต่อรัฐสมบูรณาญาสิทธิ์ว่ามีความเข้มแข็งเป็นเอกภาพ ซึ่งมีจุดเริ่มจากงานสมเกียรตินั้นตามความเข้าใจของผู้เขียน (ซึ่งอาจจะผิดก็ได้) ถูกวิพากษ์อย่างมีนัยสำคัญจากนิธิ เอียวศรีวงศ์ ในงานที่ชื่อ "ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ของไทย." โดยนิธิสะท้อนว่ารัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์มีลักษณะเฉพาะบางด้านที่ไม่อาจเปรียบได้กับรัฐสมบูรณาญาสิทธิ์ที่เกิดขึ้นในยุโรป รัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์สยามอ่อนแอและอายุสั้นอยู่มาก "หากจะเปรียบเทียบกัน ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์รัสเซียและเยอรมนีมีฐานอยู่กับระบบราชการและกองทัพ มากกว่าระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ไทยที่มีฐานอยู่กับราชการมากมายนัก จนไม่น่าเอามาเทียบกันเลย" (โปรดดู นิธิ เอียวศรีวงศ์. "ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ของไทย." ชาติไทย, เมืองไทย, แบบเรียนและอนุสาวรีย์: ว่าด้วยวัฒนธรรม, รัฐ และรูปการจิตสำนึก (กรุงเทพฯ: มติชน, ๒๕๓๘) น. ๑๒๘ ).
(52) อ้างถึงใน กำพล จำปาพันธ์. "การเมืองของการสมมตินามประเทศ ฯ" น. ๘๘.


ที่มา : มหาวิทยาลัยเที่ยงคืน บทความลำดับที่ 914