ปรีดี พนมยงค์ กับกฎหมายมหาชนไทย

ประชาชาติ
ลงบทความนี้วันที่ ๘ พค ขออนุญาตเอามาเผยแพร่ที่นี่ต่อ

คอลัมน์ ระดมสมอง
โดย ปิยบุตร แสงกนกกุล



นักกฎหมายมหาชนไทยกระแสหลัก มักยกย่องให้พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้า เจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 5) ทรงเป็น "พระบิดาของกฎหมายมหาชนไทย" โดยอ้างจาก การจัดตั้งสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน การปฏิรูปราชการ (ซึ่งจุดประสงค์ก็เพื่อรวมอำนาจเข้าศูนย์กลางเพื่อเสถียรภาพของรัฐซึ่งมีกษัตริย์เป็นองค์อธิปัตย์นั่นเอง) การปฏิรูปการศาล เป็นต้น

จารีตนี้ แพร่หลายในบรรดานักกฎหมายใหญ่ประจำคณะกรรมการกฤษฎีกา คณะนิติศาสตร์ และศาลปกครอง ดังจะเห็นได้จากการออกวารสารกฎหมายปกครองฉบับพิเศษ เทิดพระเกียรติรัชกาลที่ 5 ว่าทรงเป็น พระบิดาของกฎหมายมหาชน ในวาระครบรอบ 120 ปีของคณะกรรมการกฤษฎีกา และ 125 ปีอีกครั้งหนึ่ง (โดยนับจากวันที่จัดตั้งสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินในปี 2417) การจัดอภิปรายเทอดพระเกียรติรัชกาลที่ 5 หลายครั้ง ในหนังสือเผยแพร่ข้อมูลพื้นฐานของศาลปกครองไทยให้กับตัวแทนจากประเทศต่างๆ ที่เข้าร่วมประชุมสมาคมศาลปกครองสูงสุดระหว่างประเทศ ซึ่งไทยเป็นเจ้าภาพปลายปีที่แล้ว ก็ได้กล่าวถึงบทบาทของรัชกาลที่ 5 ล่าสุด ที่ทำการใหม่ของศาลปกครองย่านแจ้งวัฒนะก็ได้ตั้งอนุสาวรีย์รัชกาลที่ 5

หากลองพิจารณาข้อเท็จจริงที่ปรากฏในประวัติศาสตร์การเมืองไทยสมัยใหม่ จะเห็นได้ว่ามี สามัญชนคนหนึ่งที่มีคุณูปการต่อกฎหมายมหาชนไทยไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าใครสามัญชนคนนั้น คือ ปรีดี พนมยงค์

เป็นที่ทราบกันดีว่าปรีดี พนมยงค์ ผู้นำอภิวัตน์ 24 มิถุนายน 2475 เป็นผู้ร่างประกาศคณะราษฎร หลัก 6 ประการ และธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว 27 มิ.ย. 2475 ซึ่งถือเป็นรัฐธรรมนูญในระบอบประชาธิปไตย ฉบับแรกของไทย โดยมีเอกลักษณ์สำคัญคือ การ "ดึง" อำนาจอธิปไตย ซึ่งเดิมเป็นของกษัตริย์ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ให้มาเป็นของประชาชน และยกกษัตริย์ขึ้นเป็นประมุขของประเทศ โดยไม่มีพระราชอำนาจในทางการบริหารบ้านเมืองอย่างแท้จริง หากเป็นสัญลักษณ์และศูนย์รวมจิตใจของคนในชาติ การกระทำของกษัตริย์ในทางการเมืองต้องมีผู้ลงนามสนองพระบรมราชโองการเสมอ นั่นคือ ผู้ลงนามสนองฯเป็นผู้กระทำและรับผิดชอบ ส่วนการกระทำของกษัตริย์เป็นแต่เพียงในนามเท่านั้น อย่างไรก็ตาม สาระสำคัญบางส่วนก็ถูกแก้ไขไปในรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 ซึ่งกล่าวได้ว่าเป็นผลผลิตจากการ ต่อรองระหว่างคณะราษฎรกับกษัตริย์

ปรีดีให้ความสำคัญกับ "รัฐธรรมนูญ" ในฐานะกติกาพื้นฐานของการเมืองการปกครองตามระบอบประชาธิปไตย โดยพยายามทำให้เป็นอีกหนึ่งสถาบัน ต่อจาก ชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์ ปรีดีได้สร้างมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์และการเมืองเพื่อเผยแพร่ลัทธิรัฐธรรมนูญและปลูกฝังความรู้การปกครองในระบอบประชาธิปไตยให้แก่ราษฎรทั้งหลาย

ในส่วนกฎหมายเลือกตั้ง ปรีดีได้ร่าง พ.ร.บ.การเลือกตั้ง พ.ศ.2475 โดยยึดหลักให้สิทธิการเลือกตั้งแก่บุคคลโดยทั่วไป (universal suffrage) ไม่สงวนสิทธิให้เฉพาะคนมีรายได้มากหรือเพศชายเท่านั้น ปรีดีปรารถนาให้มีการเลือกตั้งทั่วไปโดยตรง ระยะเริ่มแรก "เพราะเกี่ยวแก่การศึกษาและเหตุอื่น เพราะฉะนั้นจึงมีไว้เป็น 2 ดีกรี คือ ชั้นแรก ราษฎรในตำบลเลือกผู้แทนตำบลละคน ผู้แทนตำบลที่ได้รับเลือกตั้งออกเสียงเลือกผู้แทนราษฎรอีกชั้นหนึ่ง"

ก่อนการอภิวัตน์ไม่นาน ปรีดีเป็นผู้สอนวิชากฎหมายปกครองในโรงเรียนกฎหมาย โดยเขาได้เขียนคำอธิบายกฎหมายปกครองขึ้น การเขียนตำรากฎหมายปกครองในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ จำต้องใช้ความ กล้าหาญอย่างยิ่ง เพราะเนื้อหาของวิชากฎหมายปกครองมีส่วนที่เกี่ยวข้องการควบคุมการใช้อำนาจรัฐ และการฟ้องคดี ต่อผู้ใช้อำนาจรัฐ ซึ่งสมัยนั้นอำนาจรวมศูนย์ที่พระมหากษัตริย์ตามคติของการปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ปรีดีได้พยายามเผยแพร่ความคิดประชาธิปไตย ทีละเล็กละน้อย ดังที่เขากล่าวไว้ในคำนำของหนังสือเล่มนี้ซึ่งตีพิมพ์ใหม่ในปี 2513 ว่า


"...ข้าพเจ้าได้ถือโอกาสนั้นทำการสอนเพื่อปลุกจิตสำนึกนักศึกษาในสมัยนั้นให้สนใจแนวทางประชาธิปไตยและในทางเศรษฐกิจ ซึ่งถือเป็นรากฐานของสังคม ส่วนกฎหมายเป็นแต่โครงร่างเบื้องบนของสังคมเท่านั้น คำสอนของข้าพเจ้าได้ทราบไปถึงพระเนตรพระกรรณของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ว่า ข้าพเจ้าได้ทำการปลุกปั้นนักเรียนกฎหมาย พระองค์จึงได้มีรับสั่งถามท่านเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมในสมัยนั้นถึง คำสอนของข้าพเจ้า ท่านเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมได้มาสอบถามข้าพเจ้าและตักเตือนให้ระมัดระวัง"


ในตำรากฎหมายปกครองเล่มนั้น ปรีดีกล่าวถึงรูปแบบการปกครองของประเทศต่างๆ สิทธิและเสรีภาพ ความเสมอภาค ลัทธิทางเศรษฐกิจของรัฐต่างๆ บทบาทหน้าที่ของรัฐบาล การบริหาราชการ แผ่นดิน การงานทางปกครอง (ปัจจุบันคือข้อความคิดเรื่องการกระทำทางปกครองนั่นเอง) และคดีปกครอง นอกจากนี้ปรีดี ยังสอดแทรกความคิดเห็นของเขาในเรื่องการเมืองและเศรษฐกิจ จนกล่าวกันว่า คำอธิบายกฎหมายปกครองเป็นงานสะท้อนความคิดทางการเมืองของปรีดี ในช่วงก่อนอภิวัตน์และเป็นงาน
"ปูทาง" ไปสู่อภิวัตน์ 2475

ทางด้านกฎหมายการคลัง ปรีดีได้แทรกเนื้อหาไว้ในตำรากฎหมายปกครองด้วย ได้แก่ เรื่องงบประมาณแผ่นดิน ก่อนหน้านั้นปรีดีเคยเขียนบทความเรื่อง "การกู้เงินของรัฐบาล" ลงในวารสารนิติสาส์นปี 2473 เพื่อเสนอให้รัฐบาลกู้เงินได้หลายวิธีเพื่อนำมาแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจ ในส่วนของกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจ แม้ปรีดี ไม่ได้พูดไว้ชัดเจน แต่จากการพิจารณาเค้าโครงการเศรษฐกิจแห่งชาติแล้ว ก็นับ ได้ว่ามีเนื้อหาที่เกี่ยวข้อง เช่น บทบาทของรัฐบาลในการแทรกแซงทางเศรษฐกิจ การวางแผนเศรษฐกิจของรัฐบาล การประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร เป็นต้น

ปรีดีมีความคิดจัดตั้งศาลปกครองมานานแล้ว เริ่มจากเขียนบทความเรื่อง "ศาลปกครองในประเทศฝรั่งเศส" ลงในวารสารบทบัณฑิตย์เมื่อปี 2473 ซึ่งปรีดีบอกว่า "เพื่อเล่าสู่กันฟัง" เท่านั้น ต่อมาปรีดีได้เขียนเรื่อง "คดีปกครอง" เป็นส่วนหนึ่งในคำอธิบายกฎหมายปกครอง โดยกล่าวถึงประเทศอื่นที่มีศาลปกครอง เช่นฝรั่งเศส เยอรมนี ญี่ปุ่น ในขณะที่ของไทยยังไม่มี จึงต้องใช้วิธีฟ้องต่อศาลยุติธรรม อุทธรณ์ต่อเจ้าหน้าที่ หรือถวายฎีกาต่อกษัตริย์เท่านั้น ภายหลังอภิวัตน์ 2475 ปรีดีได้ ผลักดันให้ออก พ.ร.บ.คณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ.2476 โดยนำรูปแบบ
Conseil d"Etat ของฝรั่งเศสมาใช้

คณะกรรมการกฤษฎีกามีสองส่วน ส่วนแรกทำหน้าที่ร่างกฎหมายและให้ คำปรึกษาทางกฎหมายแก่รัฐบาล ส่วนที่สองทำหน้าที่พิจารณาคดีปกครอง แต่ในระยะเริ่มต้นให้ทำหน้าที่เฉพาะส่วนแรก ไปก่อน จนกว่าจะมีการออกกฎหมายกำหนดประเภทคดีปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง จึงค่อยทำหน้าที่เป็นศาลปกครองต่อไป ปรีดีแถลงต่อสภาว่า
"วิธีนี้เราประสงค์อยากให้ราษฎรได้รับความยุติธรรมจริงๆ ถ้าคำสั่งการปกครองเป็นคำสั่งผิดแล้ว มีหนทางร้องเรียนไปยังคณะกรรมการกฤษฎีกา" เมื่อมีข้อท้วงติงว่าสภาพการณ์ของไทยเวลานั้นยังไม่เหมาะที่จะมีศาลปกครอง ปรีดี ก็พยายามสร้างความรู้ความเข้าใจในเรื่องดังกล่าว เขา มอบหมายให้นายเรอเน่ กียง ศึกษาศาลปกครองของประเทศต่างๆ และทดลอง ร่างกฎหมายกำหนดประเภทคดีปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองรอเอาไว้

จะเห็นได้ว่าปรีดีมีบทบาทสำคัญอย่างแท้จริงในการริเริ่มนำศาลปกครองมาใช้ในประเทศไทย แต่แทบไม่มีนักกฎหมายใดเอ่ยถึงบทบาทของปรีดีเลย นักกฎหมายมหาชนกระแสหลักกลับให้น้ำหนักโน้มเอียงไปทางรัชกาลที่ 5 มากกว่า โดยนำเอาการจัดตั้งสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินในปี 2417 เป็นจุดกำเนิดของการจัดตั้งศาลปกครองไทย จริงอยู่มีการเขียนถึงบทบาทของปรีดีสอดแทรกอยู่บ้าง แต่หัวเรื่องและจุดกำเนิดยังสงวนให้กับรัชกาลที่ 5 อยู่ เท่าที่เคยพบมีเพียงบทความของโภคิน พลกุลเท่านั้นที่ เขียนถึงปรีดีอย่างชัดเจน แต่ก็หลีกหนีจารีต "กระแสหลัก" ไม่ได้ โดยต้องกล่าวถึงสภาที่ปรึกษาราชการ แผ่นดินของรัชกาลที่ 5 ไว้เช่นกัน (โปรดดู โภคิน พลกุล, ท่านปรีดีกับศาลปกครอง, วารสารวิชาการศาลปกครอง, ปีที่ 1 เล่มที่ 2, 2544.)

ความข้อนี้ สมควรกล่าวเป็นข้อมูล เบื้องต้นว่าสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน ในรัชสมัยของรัชกาลที่ 5 ไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร เรื่องแล้วเสร็จจากสภาที่ปรึกษาฯมีน้อยมาก บทบาทของสภาที่ปรึกษาฯไม่มีอะไรที่เกี่ยวข้องกับการควบคุมการใช้อำนาจของฝ่ายปกครองและการคุ้มครองสิทธิของประชาชน ซึ่งเป็นภารกิจหลักขององค์กรที่จะอ้างว่าเป็นต้นแบบของศาลปกครองแม้แต่น้อย พระองค์ยังตรัสเองว่าการดำเนินงานของสภาที่ปรึกษาฯ ไม่เป็นไปตามพระราชประสงค์ และไม่ได้เรียกประชุมเท่าไรนัก แต่ใช้วิธีทำงานด้วยตนเองและส่งหนังสือไปให้เสนาบดีโดยตรง มีช่วงหนึ่งไม่มีการประชุมถึง 13 ปี มีผู้เห็นกันว่าสภาที่ปรึกษาฯเป็นเครื่องมือหนึ่งในการดึงอำนาจการตัดสินใจในเรื่องต่างๆจากขุนนางใหญ่ให้กลับมาสู่พระองค์ โดยใช้กุศโลบายในรูปของสภาที่ปรึกษาฯซึ่งมีหลายคน ในท้ายที่สุด เมื่อรัชกาลที่ 5 ทรงดึงอำนาจทางการเมืองเข้าสู่ตนเองได้เบ็ดเสร็จแล้ว ความสำคัญของสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินก็ลดลงจนยกเลิกไปในปี 2437

ในเรื่องการบริหารราชการแผ่นดิน ปรีดีได้ผลักดันให้ตรา พ.ร.บ.ระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ.2476 โดยแบ่งเป็นส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ในส่วนกลาง มีการจัดระเบียบกระทรวง ทบวง กรมเสียใหม่ ในส่วน ภูมิภาค ให้ยุบมณฑลและตั้งตำแหน่งข้าหลวงใหญ่ทำหน้าที่ "เป็นหูเป็นตาของรัฐบาล" ในส่วนท้องถิ่น ปรีดีสนับสนุนความคิดกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยให้ราษฎรได้ปกครองตนเองผ่านทางเทศบาล

ปรีดี มีคุณูปการต่อกฎหมายมหาชนไทยสมัยใหม่ทั้งในทางตำราและในทางปฏิบัติ ปรีดีเป็นคนแรกที่ "นำเข้า" วิชานี้มาเผยแพร่อย่างรอบด้าน จริงอยู่อาจยังไม่ลงรายละเอียดครบถ้วนเท่าไรนัก แต่เมื่อพิจารณาบริบททางการเมืองและข้อจำกัดในสมัยนั้น ก็นับว่าความพยายามของปรีดีเป็นจุดเริ่มต้นที่ดี นอกจากนี้ปรีดียังพยายามสร้างสถาบันทางกฎหมายมหาชน เช่น รัฐธรรมนูญ รัฐสภา การบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ศาลปกครอง สหกรณ์ และการประกันสังคม ด้วยตระหนักดีว่าสถาบันทางกฎหมายมหาชนเหล่านี้เป็นกลไกสำคัญในการสถาปนาระบอบประชาธิปไตยที่ "มนุษย์มีเสรีภาพเท่าเทียมกันทุกคน" และ "อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย"

น่าเสียดายเป็นอย่างยิ่ง ที่ความสำคัญของปรีดีในสังคมไทยได้ถูกตัดตอนออกไปช่วงหนึ่ง เพื่อภารกิจการฟื้นฟูอะไรบางอย่าง จนกระทั่งปรีดีเสียชีวิตในปี 2526 จึงเริ่มมีการฟื้นฟูเกียรติภูมิของเขาขึ้นใหม่ แม้กระนั้นการเสนอชื่อให้ยูเนสโกยกย่องปรีดีเป็นบุคคลสำคัญของโลกในปี 2543 ก็ยังมีการต่อต้านจากบางฝ่ายอยู่นั่นเอง ในส่วนของกฎหมาย ยิ่งน่าเสียดายมากขึ้น เพราะชื่อของปรีดีไม่ค่อยปรากฏความสำคัญต่อวงการกฎหมายเท่าไรนัก เราจะเห็นได้จากการยกย่องปูชนียบุคคลของวงการกฎหมายล้วนแล้วแต่เป็น "เจ้าฟ้า เจ้าแผ่นดิน" หรือ "ผู้พิพากษา" เท่านั้น

ผู้เขียนไม่นิยมจารีตสถาปนาบุคคล ที่เสียชีวิตไปแล้วเพื่อเป็น "บิดา" หรือ "มารดา" ของวงการใด หรือของใคร และตระหนักดีว่าจารีตแบบ "ไทยๆ" ที่ตำแหน่ง "บิดา" หรือ "มารดา" ในเรื่องใดก็ตาม ต้องสงวนไว้ให้กับชนชั้น "เจ้านาย" เท่านั้น แต่อย่างน้อยที่สุด หากเราเชื่อใน "สัจจะ" เราก็ไม่ควร "หลงลืม" หรือ "ถูกทำให้ลืม" บทบาทของปรีดี พนมยงค์ ต่อกฎหมายมหาชนไทยสมัยใหม่


หมายเหตุ :
บทความชิ้นนี้ อุทิศแด่ปรีดี พนมยงค์ เนื่องในโอกาส
ครบรอบชาตกาลของท่านในวันที่ 11 พฤษภาคม


ปิยบุตร

ที่มา : เว็บบอร์ด ฟ้าเดียวกัน : กระทู้ ใกล้ ๑๑ พค เตรียม "เลี่ยน" กับมหกรรมเกาะชื่อ "ปรีดี"

*การเน้นข้อความทำโดยความเห็นของผู้จัดเก็บบทความ