กฎมณเฑียรบาลกับรัฐธรรมนูญ

กฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ เกิดขึ้นด้วยพระราชดำริของรัชกาลที่ ๖ นับตั้งแต่พระองค์ขึ้นครองราชย์ ดังที่ทรงบันทึกไว้ใน “ประวัติต้นรัชกาลที่ ๖” ว่า “ความคิดของฉันได้มีอยู่เช่นนี้ตั้งแต่เมื่อฉันได้เปนพระเจ้าแผ่นดินขึ้นใหม่ๆ และฉันมิได้ลืมความคิดนั้นเลย เปนแต่เมื่อยังมิได้แลเห็นโอกาสอันเหมาะที่จะออกกฎหมายอย่างที่ว่านั้นก็ยังระงับๆไว้ มาจนถึง พ.ศ. ๒๔๖๖ ตอนปลายปีมีเหตุเตือนใจให้ฉันรำลึกขึ้นได้ถึงความคิดอันนั้น จึ่งได้มาจับบทดำริห์และร่างกฎหมายนั้น อันจะได้ใช้เปนนิติธรรมสำหรับการสืบราชสันตติวงศ์เปนระเบียบต่อไป”

ภายหลังรัชกาลที่ ๖ ทรงร่างกฎมณเฑียรบาลแล้วเสร็จ ก็ทรงประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ ๑๒ พฤศจิกายน ๒๔๖๗ แต่ในมาตรา ๒ กลับกำหนดให้มีผลใช้บังคับนับแต่ ๑๑ พฤศจิกายน ๒๔๖๗

หลังจากเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นระบอบประชาธิปไตย คณะราษฎรได้จัดทำธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว ๒๗ มิถุนายน ๒๔๗๕ ขึ้นใช้เป็นหลักในการปกครองประเทศ ในส่วนการเข้าสู่ตำแหน่งของกษัตริย์ในฐานะประมุขของรัฐ คณะราษฎรไม่ปรารถนาจะร่างกฎเกณฑ์ขึ้นมาใหม่ แต่กลับให้ไปใช้กฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พ.ศ. ๒๔๖๗ โดยในมาตรา ๔ ของธรรมนูญฯ บัญญัติว่า “ผู้เป็นกษัตริย์ของประเทศ คือพระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาประชาธิปกพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว การสืบมฤดกให้ให้เป็นไปตามกฎมนเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พ.ศ. ๒๔๖๗ และด้วยความเห็นชอบของสภาผู้ แทนราษฎร”

อย่างไรก็ตาม แม้ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราวจะไม่ก้าวล่วงไปแทรกแซงเนื้อหาของกฎมณเฑียรบาล กล่าวคือ ลำดับการขึ้นครองราชย์ยังคงเป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในกฎมณเฑียรบาลดังเดิม แต่การขึ้นครองราชย์ของกษัตริย์ก็ต้องผ่านความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งเป็นไปตามหลักการปกครองระบอบประชาธิปไตยที่การเข้าสู่ตำแหน่งของประมุขของรัฐต้องได้รับความยินยอมจากประชาชน

หลักการดังกล่าวได้รับการยืนยันต่อมาในรัฐธรรมนูญทุกฉบับ ดังเช่น มาตรา ๙ ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๔๗๕, มาตรา ๙ ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๔๘๙, มาตรา ๑๒ ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๔๙๐, มาตรา ๒๓ ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๔๙๒, มาตรา ๒๑ ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๔๙๕, มาตรา ๒๒ ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๑๑, มาตรา ๒๕ ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๑๗ และมาตรา ๒๐ ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๒๑

จนกระทั่งถึงปี ๒๕๓๔ การกลับหลักการเข้าสู่ตำแหน่งของประมุขของรัฐต้องได้รับความยินยอมจากประชาชนก็เกิดขึ้นเป็นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๓๔ แม้บทบัญญัติในมาตรา ๒๐ ยังคงยืนยันตามเดิมว่า “ภายใต้บังคับมาตรา ๒๑ การสืบราชสมบัติให้เป็นไปโดยนัยแห่งกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พระพุทธศักราช ๒๔๖๗” แต่ได้ลดอำนาจของรัฐสภา จากเดิมต้อง “ให้ความเห็นชอบ” การขึ้นครองราชย์ของกษัตริย์ มาเป็นเพียง “เพื่อรับทราบ” เท่านั้น ดังปรากฏในมาตรา ๒๑ วรรคแรกว่า “ในกรณีที่ราชบัลลังก์หากว่างลงและเป็นกรณีที่พระมหากษัตริย์ได้ทรงแต่งตั้งพระรัชทายาทไว้ตามกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พระพุทธศักราช ๒๔๖๗ แล้ว ให้คณะรัฐมนตรีแจ้งให้ประธานรัฐสภาทราบ และให้ประธานรัฐสภาเรียกประชุมรัฐสภาเพื่อรับทราบและให้ประธานรัฐสภาอัญเชิญองค์พระรัชทายาทขึ้นทรงราชย์เป็นพระมหากษัตริย์สืบไป แล้วให้ประธานรัฐสภาประกาศให้ประชาชนทราบ”

บทบัญญัติในลักษณะดังกล่าวได้รับการสืบทอดต่อมาในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๔๐ มาตรา ๒๒ และมาตรา ๒๓

เป็นอันว่า นับแต่ พ.ศ.๒๕๓๔ เป็นต้นมา ระบบกฎหมายไทยได้เปลี่ยนแปลงหลักการเข้าสู่ตำแหน่งของประมุขของรัฐ จากเดิมที่รัฐธรรมนูญไทยในอดีตกำหนดให้ “การขึ้นครองราชย์ให้เป็นไปตามกฎมณเฑียรบาลและต้องให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบ” มาเป็น “การขึ้นครองราชย์ให้เป็นไปตามกฎมณเฑียรบาลและต้องให้รัฐสภารับทราบ”

ข้อสังเกตที่น่าสนใจอีกประการหนึ่ง คือ การแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาล ในตัวกฎมณเฑียรบาล รัชกาลที่ ๖ ทรงกำหนดวิธีการแก้ไขไว้ในมาตรา ๒๐ ว่า “ถ้าแม้ว่าเมื่อใดสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงพระราชดำริว่ามีเหตุจำเป็นที่จะต้องแก้ไขหรือเพิกถอนข้อความใดๆ แม้แต่ส่วนน้อยหนึ่งในกฎมณเฑียรบาลนี้ไซร้ ท่านว่าให้สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงนัดประชุมองคมนตรีสภา ให้มีองคมนตรีมาในที่ประชุมนั้นไม่น้อยกว่า ๒ ส่วนใน ๓ แห่งจำนวนองคมนตรีทั้งหมดแล้ว และพระราชทานข้อความอันมีพระราชประสงค์จะให้แก้ไขหรือเพิกถอนนั้นให้สภาปรึกษากันและถวายความเห็นด้วยความจงรักภักดีซื่อสัตย์สุจริต ถ้าและองคมนตรีมีจำนวนถึง ๒ ส่วนใน ๓ แห่งผู้ที่มาประชุมนั้นลงความเห็นว่าควรแก้ไขหรือเพิกถอนตามพระราชประสงค์ได้แล้ว สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวจึงค่อยมีพระบรมราชโองการให้แก้ไขหรือเพิกถอน แต่ถ้าแม้ว่าองคมนตรีที่มาประชุมนั้นมีผู้เห็นควรให้แก้ไขหรือเพิกถอนเป็นจำนวนไม่ถึง ๒ ใน ๓ แล้วไซร้ ก็ขอให้สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงมีพระขันติระงับพระราชดำริที่จะทรงแก้ไขหรือเพิกถอนนั้นไว้เถิด”

นั่นหมายความว่า ในระบอบเก่า กษัตริย์เป็นผู้ริเริ่มและเสนอสาระสำคัญที่ประสงค์จะแก้ไขเพิ่มเติม และองคมนตรีเป็นผู้ลงมติว่าสมควรแก้ไขเพิ่มเติมหรือไม่

เมื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้ว รัฐธรรมนูญฉบับแรกๆไม่ได้กล่าวถึงการแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลไว้ ดังนั้น การแก้ไขก็ต้องเป็นไปตามที่กำหนดในมาตรา ๒๐ ของกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พ.ศ.๒๔๖๗ ตามเดิม

จนกระทั่งมาถึงรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๔๙๒ ในมาตรา ๒๓ วรรคสองได้ไปไกลถึงขนาดว่า “การยกเลิกหรือแก้ไขเพิ่มเติม กฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พระพุทธศักราช ๒๔๖๗ จะกระทำมิได้” และยืนยันตามกันมาในมาตรา ๒๑ วรรคสองของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๔๙๕

อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๑๑ ในมาตรา ๒๒ วรรคสองได้ลดความเข้มงวดในการยกเลิกหรือแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พ.ศ.๒๔๖๗ จากเดิมที่ “กระทำมิได้” มาเป็นให้กระทำได้แต่ต้องกระทำ “โดยวิธีการอย่างเดียวกันกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ”

เงื่อนไขดังกล่าว ใช้บังคับเรื่อยมาในมาตรา ๒๕ วรรคสองของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๑๗ และมาตรา ๒๐ วรรคสองของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๒๑ จนกระทั่งเกิดการเปลี่ยนแปลงในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๓๔ กล่าวคือ ในมาตรา ๒๐ วรรคสอง กำหนดให้ “การแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พระพุทธศักราช ๒๔๖๗ เป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์โดยเฉพาะ เมื่อมีพระราชดำริประการใด ให้คณะองคมนตรีจัดร่างกฎมณเฑียรบาลแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลเดิม ขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อมีพระราชวินิจฉัย เมื่อทรงเห็นชอบและทรงลงพระปรมาภิไธยแล้วให้ประธานองคมนตรีดำเนินการแจ้งประธานรัฐสภาเพื่อให้ประธานรัฐสภาแจ้งให้รัฐสภาทราบ และให้ประธานรัฐสภาลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ และเมื่อได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ให้ใช้บังคับเป็นกฎหมายได้”

เช่นเคย บทบัญญัติทำนองนี้ถูกล้อต่อมาในมาตรา ๒๒ วรรคสองของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๔๐

เมื่อรัฐธรรมนูญกำหนดให้การแก้ไขกฎมณเฑียรบาลเป็นพระราชอำนาจโดยแท้ของกษัตริย์เช่นนี้ อีกนัยหนึ่ง คือ รัฐธรรมนูญมอบอำนาจในระดับรัฐธรรมนูญเฉพาะเรื่องการแก้ไขกฎมณเฑียรบาลให้แก่กษัตริย์โดยตรง จึงน่าคิดต่อไปว่าแล้วสถานะของกฎมณเฑียรบาลจะเป็นเช่นไร สูงกว่ากฎหมายในระดับพระราชบัญญัติหรือไม่? เทียบเท่าหรือสูงกว่ารัฐธรรมนูญหรือไม่? ในกรณีที่เนื้อหาของกฎมณเฑียรบาลขัดกับกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ จะใช้บังคับกฎมณเฑียรบาลหรือพระราชบัญญัติ?

บวรศักดิ์ อุวรรณโณ แสดงความเห็นไว้ในตำรากฎหมายมหาชนของเขาว่า กฎมณเฑียรบาลมีศักดิ์เทียบเท่ากับรัฐธรรมนูญ ด้วยเหตุผล ๓ ประการ ดังนี้ ประการแรก พิจารณาจากประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยของไทยแล้ว รัฐธรรมนูญในอดีตทุกฉบับถือว่ากฎมณเฑียรบาลมีความสำคัญมาก และยกไว้ระดับเดียวกับรัฐธรรมนูญเสมอมา เมื่อรัฐธรรมนูญปัจจุบันไม่ได้ระบุศักดิ์กฎมณเฑียรบาลไว้แตกต่างไปจากประเพณีเดิม กฎมณเฑียรบาลก็ต้องมีศักดิ์เท่ากับรัฐธรรมนูญ ประการที่สอง รัฐธรรมนูญกำหนดกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลไว้ให้เป็นพระราชอำนาจโดยแท้ของพระมหากษัตริย์แต่ผู้เดียว รัฐสภาไม่อาจแก้ไขได้ นั่นหมายความว่า กฎมณเฑียรบาลย่อมมีสถานะเหนือกว่ากฎหมายธรรมดา ในกรณีที่กฎหมายที่ตราขึ้นโดยรัฐสภาขัดกับกฎมณเฑียรบาล ก็ต้องใช้กฎมณเฑียรบาล จะนำหลัก “กฎหมายที่ออกขึ้นภายหลังย่อมมีผลใช้บังคับก่อนกฎหมายที่ออกขึ้นก่อน” มาใช้ไม่ได้ ประการที่สาม กฎมณเฑียรบาลมีเนื้อหาเกี่ยวกับการเข้าสู่ตำแหน่งประมุขของพระมหากษัตริย์ ซึ่งเป็นเรื่องที่โดยสภาพแล้วเป็นรัฐธรรมนูญ (บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, กฎหมายมหาชนเล่ม ๓ ที่มาและนิติวิธี, นิติธรรม, ๒๕๓๘, หน้า ๓๓.)

ปัญหาน่าคิดอีกประการหนึ่ง คือ เมื่อการแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลเป็นพระราชอำนาจโดยแท้ของกษัตริย์ร่วมกับความช่วยเหลือขององคมนตรี แต่รัฐธรรมนูญกลับกำหนดให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ อีกนัยหนึ่ง ประธานรัฐสภาเป็นผู้รับผิดชอบนั่นเอง เช่นนี้แล้ว จะสอดคล้องกับหลักการความรับผิดชอบของผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการหรือไม่ ก็ในเมื่อพระมหากษัตริย์กับองคมนตรีเป็นผู้ใช้อำนาจโดยแท้ร่วมกันในการแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาล แต่กลับให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้รับผิดชอบแทนในฐานะผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ทั้งๆที่รัฐสภาไม่ได้มีอำนาจ “ให้ความเห็นชอบ” การแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาล หากทำได้เพียง “รับทราบ” เท่านั้น

กรณีรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๓๔ ลดอำนาจของรัฐสภาจาก “ให้ความเห็นชอบ” เหลือเพียง “รับทราบ” ในการขึ้นครองราชย์ของกษัตริย์ก็ดี กรณีรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๓๔ ลดอำนาจของรัฐสภาจาก “ให้ความเห็นชอบ” เหลือเพียง “รับทราบ” ในการแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียบาลก็ดี นับเป็นจุดเริ่มต้นให้การเข้าสู่ตำแหน่งประมุขของรัฐและกฎมณเฑียรบาล เป็นเรื่อง “วงใน” ของพระมหากษัตริย์ โดยปราศจากการมีส่วนร่วมของผู้แทนประชาชนอย่างแท้จริง

อาจกล่าวได้ว่า ความสัมพันธ์ระหว่างกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์กับรัฐธรรมนูญ เป็นเอกลักษณ์ของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย “อันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข” แบบ “ไทยๆ” นั่นเอง


ปิยบุตร แสงกนกกุล

ตีพิมพ์ครั้งแรก:
หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 18 มกราคม 2550

ที่มาของบทความ : โอเพ่นอ่อนไลน์ : นิติรัฐ : กฎมณเฑียรบาลกับรัฐธรรมนูญ