พระราชดำรัสของกษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตย

"องค์พระมหากษัตริย์ไม่พึงตรัสสิ่งใดอันเป็นปัญหาหรือเรื่องราวที่เกี่ยวกับเศรษฐกิจ การเมือง หรือทางสังคมของประเทศโดยไม่มีรัฐมนตรีในคณะรัฐบาลเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ"ศ.ดร.หยุด แสงอุทัย ในบทความชื่อ “อำนาจและความรับผิดชอบในระบอบประชาธิปไตย”

อ่านออกอากาศทางวิทยุกระจายเสียงของกรมประชาสัมพันธ์เมื่อวันที่ ๗ กุมภาพันธ์ ๒๔๙๙


รัฐเสรีประชาธิปไตย ไม่ว่าจะเป็นสาธารณรัฐหรือราชอาณาจักร จะเป็นรัฐเดี่ยวหรือสหพันธรัฐ ประมุขของรัฐ ย่อมมีสิทธิในการกล่าวสุนทรพจน์ (ภาษาอังกฤษมักใช้คำว่า Speech หรือ Message ส่วนภาษาฝรั่งเศสใช้คำว่า Discours) ต่อสาธารณะและประชาชน อย่างไรก็ตาม ไม่ได้หมายความว่าเงื่อนไขการกล่าวสุนทรพจน์ของประมุขของรัฐจะเหมือนกันในทุกประเทศ ตรงกันข้าม ย่อมขึ้นอยู่กับลักษณะระบอบการเมืองการปกครองเป็นสำคัญ

การพิจารณาขอบเขตและเงื่อนไขในการกล่าวสุนทรพจน์ของประมุขของรัฐ ต้องใช้อำนาจทางการเมืองและความรับผิดชอบของประมุขของรัฐเป็นเกณฑ์พิจารณา โดยแยกเป็นประมุขของรัฐที่มีอำนาจทางการเมืองโดยแท้ และประมุขของรัฐที่ไม่มีอำนาจทางการเมือง

กล่าวสำหรับรัฐเสรีประชาธิปไตยที่มีประมุขมีอำนาจทางการเมืองโดยแท้ ย่อมปกครองในระบบประธานาธิบดี เช่น สหรัฐอเมริกา ประเทศในกลุ่มละตินอเมริกา หรือปกครองในระบบกึ่งรัฐสภากึ่งประธานาธิบดี เช่น ฝรั่งเศส กล่าวคือ ประธานาธิบดีในฐานะประมุขของรัฐมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน และมีอำนาจทางการเมืองในการบริหารประเทศ เมื่อประธานาธิบดีเป็นทั้งประมุขของรัฐ และเป็นทั้งฝ่ายบริหารสูงสุด จึงเป็นธรรมดาอยู่เองที่ประธานาธิบดีย่อมมีสิทธิกล่าวสุนทรพจน์เกี่ยวกับประเด็นทางการเมืองต่อสาธารณะได้อย่างกว้างขวาง เพราะ มีที่มาจากประชาชน มีอำนาจทางการเมืองโดยแท้ และมีความรับผิดชอบจากการใช้อำนาจทางการเมืองของตน

ดังจะเห็นได้จากกรณีสหรัฐอเมริกา เป็นธรรมเนียมปฏิบัติในทุกเดือนมกราคมที่ประธานาธิบดีต้องกล่าวสุนทรพจน์ต่อสภาคองเกรส ประธานาธิบดีไม่อาจเข้าไปสภาคองเกรสได้โดยไม่มีพิธีรีตอง โดยทั่วไปทหารประจำสภาคองเกรสจะนำประธานาธิบดีเข้าไปในที่ประชุม สมาชิกรัฐสภาจะยืนปรบมือต้อนรับประธานาธิบดี จากนั้นประธานาธิบดีแจกสำเนาสุนทรพจน์ให้แก่ประธานสภาคองเกรส ประธานวุฒิสภา และรองประธานาธิบดี ประธานาธิบดีจะอ่านสุนทรพจน์ที่มีเนื้อหาเกี่ยวกับนโยบายการบริหารประเทศ โดยไม่มีการอภิปรายจากสมาชิกสภา

ในส่วนของรัฐเสรีประชาธิปไตยที่ประมุขไม่มีอำนาจทางการเมืองโดยแท้ ย่อมปกครองในระบบรัฐสภา อาจแบ่งออกเป็น รัฐที่มีประมุขเป็นกษัตริย์ เช่น สหราชอาณาจักร สเปน เบลเยียม เนเธอร์แลนด์ สวีเดน และรัฐที่มีประมุขเป็นประธานาธิบดี เช่น สหพันธ์สาธารรัฐเยอรมนี อิตาลี กรีซ โปรตุเกส

ในรัฐที่มีประมุขเป็นประธานาธิบดีและไม่มีอำนาจทางการเมืองโดยแท้ ตำแหน่งประธานาธิบดีมาจากการเลือกตั้งโดยอ้อม กล่าวคือ รัฐสภาเป็นผู้ให้ความเห็นชอบบุคคลไปดำรงตำแหน่งประธานาธิบดี หรือในบางประเทศ ให้มีคณะกรรมการเลือกตั้งบุคคลไปดำรงตำแหน่งประธานาธิบดี เมื่อประธานาธิบดีไม่มีอำนาจทางการเมือง แต่อำนาจเหล่านี้ตกเป็นของรัฐบาลแล้ว การกล่าวสุนทรพจน์ต่อสาธารณะของประธานาธิบดีจึงต้องถูกจำกัดตามไปด้วย

กล่าวสำหรับ รัฐที่มีประมุขเป็นกษัตริย์ การแสดงพระราชดำรัสของกษัตริย์ ยิ่งต้องมีความระมัดระวัง และมีเงื่อนไขที่จำกัดมากขึ้น เพราะ ตำแหน่งกษัตริย์มีที่มาจากการสืบทอดทางสายเลือดของราชวงศ์ตามนัยของกฎมณเฑียรบาล ไม่ได้มีจุดเชื่อมโยงในทางประชาธิปไตยกับประชาชน ประกอบกับ ราชอาณาจักรที่เป็นประชาธิปไตย หรืออาจเรียกว่าเป็นการปกครองระบอบราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ กษัตริย์ในฐานะประมุขของรัฐ ไม่มีอำนาจทางการเมืองโดยแท้ แต่เป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการที่เป็นผู้ใช้อำนาจและเป็นผู้รับผิดชอบ

ในสหราชอาณาจักร ไม่มีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร แต่ยึดถือกันมาโดยตลอดว่า พระราชาหรือพระราชินี (แล้วแต่กรณี) จะกล่าวสุนทรพจน์ต่อสาธารณะปีละ ๒ ครั้ง ครั้งแรก คือ การเปิดประชุมรัฐสภา และครั้งที่สอง ในช่วงวันคริสต์มาส

กรณีกล่าวพระราชดำรัสในพิธีเปิดประชุมรัฐสภา คณะรัฐมนตรีเป็นผู้ร่างพระราชดำรัส และมอบให้พระราชาหรือพระราชินีอ่านในพิธีเปิดประชุม สมาชิกรัฐสภาจะนั่งฟังด้วยความสงบ ไม่มีการโต้แย้ง เมื่อทรงอ่านพระราชดำรัสแล้วเสร็จ พระราชาหรือพระราชินีจะทรงเปิดประชุม และเสด็จกลับ จากนั้นสมาชิกรัฐสภาจึงอภิปรายกัน และลงมติรับรอง “คำตอบต่อพระราชดำรัส”

กระบวนการเช่นว่านี้ นำไปใช้ในแคนาดา และออสเตรเลียด้วย โดยผู้อ่านพระราชดำรัสนั้น เป็นผู้แทนพระองค์ประจำประเทศนั้นๆ

เช่นเดียวกันกับเนเธอร์แลนด์ พระราชินีในฐานะประมุขของรัฐต้องกล่าวพระราชดำรัสต่อสมาชิกรัฐสภาในวัน Prinsjesdag (ภาษาอังกฤษเรียกว่า วัน day of the princes) ของทุกปี (ส่วนมากตรงกับวันอังคารที่สามของเดือนกันยายน) คณะรัฐมนตรีเป็นผู้ร่างพระราชดำรัส มีเนื้อหาเกี่ยวกับนโยบายที่จะดำเนินการในปีนั้น และมอบให้พระราชินีเป็นผู้อ่านพระราชดำรัส เมื่อทรงอ่านแล้วเสร็จ ประธานสภาผู้แทนราษฎรจะลุกขึ้นกล่าว “Long live the Queen!” ตามด้วยสมาชิกรัฐสภาร่วมกันตอบรับว่า “Hurray! Hurray! Hurray!” แล้วพระราชินีและครอบครัวก็เสด็จกลับ จึงเป็นอันเสร็จพิธี จากนั้นจึงเริ่มพิจารณางบประมาณรายจ่ายประจำปีต่อไป

ในนอร์เวย์ คล้ายกับสหราชอาณาจักรและเนเธอร์แลนด์ ที่กษัตริย์จะเข้าร่วมพิธีเปิดประชุมรัฐสภาประจำปี ในทุกเดือนกันยายน โดยอ่านพระราชดำรัสที่รัฐบาลเป็นผู้ร่าง ส่วนเบลเยียม รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ชัดเจนในมาตรา ๑๐๒ ว่า “ไม่มีกรณีใดที่พระราชดำรัสและพระราชหัตถเลขาจะหลุดพ้นไปจากความรับผิดชอบของรัฐมนตรี”

นอกจากการแสดงพระราชดำรัสต่อรัฐสภาแล้ว โดยทั่วไปกษัตริย์จะไม่แสดงพระราชดำรัสที่มีเนื้อหาทางการเมืองต่อสาธารณะ อาจมีในบางกรณีที่กษัตริย์แสดงพระราชดำรัสต่อประชาชนโดยไม่ได้ผ่านรัฐสภา เช่น วันคริสต์มาส หรือวันเกิด แต่เนื้อความในพระราชดำรัสก็ไม่ได้เกี่ยวข้องกับการเมือง ทว่าเป็นเพียงการอวยชัยให้พรเสียมากกว่า

ส่วนประเทศอื่นๆที่บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญไม่ได้กำหนดเกี่ยวกับการแสดงพระราชดำรัสของกษัตริย์ไว้นั้น พบว่า มีน้อยมากที่กษัตริย์จะแสดงพระราชดำรัสในประเด็นทางการเมือง นอกจากกรณีวิกฤติการณ์ร้ายแรงจริงๆ

เช่น ในสเปน กษัตริย์ฆวน คาร์ลอส ได้แสดงพระราชดำรัสต่อสาธารณะผ่านทางวิทยุและโทรทัศน์ เพื่อแสดงว่าพระองค์ไม่ยอมรับรัฐประหาร และเรียกร้องให้ทหารกลับเข้าประจำหน้าที่ ในเหตุการณ์รัฐประหารเมื่อวันที่ ๒๓ กุมภาพันธ์ ๑๙๘๑ (ดูบทความเก่าของผู้เขียน, เมื่อฆวน คาร์ลอส ปฏิเสธรัฐประหาร) หรือกรณีล่าสุด หลังการก่อการร้ายในกรุงมาดริดเมื่อวันที่ ๑๑ มีนาคม ๒๐๐๔ พระองค์ได้ออกมาประณามการกระทำดังกล่าว และเรียกร้องความสามัคคีของคนในชาติ ซึ่งนับเป็นครั้งแรกที่พระองค์แสดงพระราชดำรัสต่อสาธารณะนับแต่เหตุการณ์ ๒๓ กุมภาพันธ์ ๑๙๘๑

อาจกล่าวได้ว่า ไม่ว่าบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญจะกำหนดไว้ชัดเจนหรือไม่ หรือมีธรรมเนียมปฏิบัติวางกรอบไว้หรือไม่ก็ตาม กษัตริย์ในรัฐเสรีประชาธิปไตยทรงตระหนักถึงพระราชอำนาจ สถานะ ตลอดจนบทบาทและหน้าที่ที่กษัตริย์ในฐานะประมุขของรัฐเสรีประชาธิปไตยพึงมีเสมอ ดังนั้นพระองค์จึงสงวนตนเองไม่เข้าไปก้าวก่ายการบริหารราชการแผ่นดิน ด้วยการแสดงพระราชดำรัสที่อาจส่งผลกระทบทางการเมือง เพราะ การเข้าไปพัวพันทางการเมือง (ไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อม ไม่ว่าโดยชัดเจนหรือปริยาย) ย่อมส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพและความน่าเชื่อถือต่อสถาบันกษัตริย์เอง

คงไม่เกินเลยไปหากจะบอกว่า ในรัฐเสรีประชาธิปไตย กษัตริย์ในฐานะประมุขของรัฐ ไม่พึงแสดงพระราชดำรัสที่เกี่ยวกับการเมืองตามความคิดเห็นของกษัตริย์เองโดยลำพัง และปราศจากการร่างหรือตรวจสอบโดยคณะรัฐมนตรี

การแสดงพระราชดำรัสในประเด็นทางการเมืองต่อสาธารณะนับเป็นการแทรกแซงทางการเมืองในลักษณะหนึ่ง ซึ่งกษัตริย์ในฐานะประมุขของรัฐที่ไม่ได้มีอำนาจทางการเมืองโดยแท้ จำต้องพึงระวังเป็นอย่างยิ่ง เพราะด้วยสถานะของตนเองที่ต้องเป็นกลางทางการเมือง ประกอบกับไม่มีฐานที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน และไม่มีความรับผิดชอบทางการเมือง

ต้องไม่ลืมว่า การแสดงพระราชดำรัสที่เกี่ยวกับการเมืองต่อสาธารณะตามความคิดเห็นของกษัตริย์เอง นอกจากจะผิดหลักการตามระบอบประชาธิปไตยแล้ว ยังส่งผลกระทบทางการเมืองในวงกว้าง และอาจมีบุคคลกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งนำไปบิดเบือนใช้ประโยชน์ได้

และหากปรากฏขึ้นบ่อยครั้ง ไม่เพียงแต่อันตรายต่อระบอบประชาธิปไตยแล้ว ยังอันตรายต่อเสถียรภาพของสถาบันกษัตริย์อีกด้วย


โดย. ปิยบุตร


หมายเหตุ
ผมเคยเขียนเรื่องทำนองนี้ไว้ เล่าสู่กันฟังในส่วนของกษัตริย์ประเทศอื่นๆ ตั้งใจจะลงหนังสือพิมพ์ฉบับหนึ่ง แต่เขาพิจารณาแล้วขอไม่เอาลงด้วยเหตุผลบางประการ


เพิ่มเติมอีกเล็กน้อยครับ

เมื่อเดือนที่แล้ว กษัตริย์ของเบลเยียมก็มีพระราชดำรัสเกี่ยวกับการเมืองอีกครั้งหนึ่ง เขาออกมาเรียกร้องให้พรรคการเมืองทุกพรรคร่วมมือกันจัดตั้งรัฐบาลให้ได้ในเร็ววัน

คือ ตอนนี้เบลเยียมประสบวิกฤติการเมือง ตั้งรัฐบาลไม่ได้ เพราะ มีความขัดแย้งกันระหว่างพรรคการเมืองสองขั้ว ระหว่างเสรีนิยม กับ พวกชาตินิยมของเฟลมัช

เบลเยียมเป็นประเทศที่มี ๓ ชาติหลักๆผสมกันอยู่ ใช้ ๓ ภาษา คือ ฝรั่งเศส เยอรมัน และฮอลแลนด์

คนส่วนใหญ่ คือ เชื้อชาติเฟลมิช ใช้ภาษาฮอลแลนด์ แต่พวกอีลิท ชนชั้นนำทางการเมือง เป็นพวกพูดฝรั่งเศส กษัตริย์ก็เป็นพวกพูดฝรั่งเศส

ผมอ่านตำรารัฐธรรมนูญของประเทศราชาธิปไตยในยุโรปเปรียบเทียบเล่มหนึ่ง เก่ามากแล้ว ตีพิมพ์ช่วงปลาย ๑๙๖๐ เขาศึกษาบทบาททางการเมืองของกษัตริย์ในสวีเดน นอร์เวย์ เดนมาร์ก เบลเยียม ฮอลแลนด์ ลักเซมเบิร์ก เขาสรุปว่า กษัตริย์ของเบลเยียมมีบทบาททางการเมืองมากที่สุด

เรื่องนี้ ต้องเข้าใจบริบททางการเมืองและประวัติศาสตร์ของเบลเยียม ที่เป็นประเทศผสมเอา ๓ เชื้อชาติ ๓ ภาษา เข้ามาอยู่ด้วยกัน กษัตริย์จึงต้องดำรงตนเป็นผู้ประสานความสามัคคีของคนทั้ง ๓ ชาตินี้

แต่อย่างไรก็ตาม กษัตริย์ของเขาก็ไม่เคยมีพระราชดำรัสที่เทคไซด์ไปข้างใดข้างหนึ่งแบบชัดเจน (คนก่อนๆมีอยู่บ้าง โดยเฉพาะช่วงก่อนสงครามโลก จนจบสงครามโลก แต่คนปัจจุบันนี่ ส่วนใหญ่มีแต่พระราชดำรัสแนวๆเน้นความร่วมมือร่วมใจของคนในประเทศมากกว่า)

อีกกรณีล่าสุด คิดว่าคงรู้กันแล้ว เพราะปรากฏในข่าว คือ กรณีฆวน คาร์ลอส ไปร่วมประชุมสุดยอดผู้นำประเทศที่ใช้ภาษาสเปน แล้วไปเม้งแตกใส่ฮูโก้ ชาเวซ ปธน เวเนซุเอลา ว่า เมื่อไรคุณจะหุบปากเสียที เพราะ ทนชาเวซที่พูดแทรกตลอดเวลาระหว่างที่ โฆเซ่ ซาปาเตโร นายกฯสเปน กำลังพูดอยู่

กรณีนี้ก็มีเสียงวิพากษ์วิจารณ์มากเหมือนกัน

ปิยบุตร


ที่มาของบทความและส่วนเพิ่มเติม : บอร์ดฟ้าเดียวกัน

การเน้นข้อความเปนการทำไปโดยความเห็นของผู้จัดเก็บบทความ