ตุลาการวิบัติ ประสบการณ์ของฝรั่งเศส

นับตั้งแต่ยุคกลางจนถึงก่อนปฏิวัติ 1789 ฝรั่งเศสปกครองในระบอบ สมบูรณาญาสิทธิราชย์ (Monarchie absolue) หรือที่เรียกกันว่า “ระบอบเก่า” (l”Ancien Regime) ระบอบนี้รุ่งเรือง ถึงขีดสุดในรัชสมัยของพระเจ้าหลุยส์ที่ 14 สมดังที่พระองค์กล่าวว่า

“รัฐน่ะหรือ ? ก็คือตัวข้านี่แหละ”

ก่อนจะเริ่มตกต่ำลง และพ่ายแพ้ไปในสมัยพระเจ้าหลุยส์ที่ 16 ระบอบเก่ามีเอกลักษณ์ที่สำคัญ คือ อำนาจรวมศูนย์อยู่ที่พระมหากษัตริย์ อย่างไรก็ตาม คงเป็นไปไม่ได้ที่ลำพังเพียงพระมหากษัตริย์พระองค์เดียวจะมีอิทธิฤทธิ์สามารถใช้อำนาจหน้าที่บริหารประเทศได้ในทุกภารกิจ จึงจำเป็นต้องมีการแบ่งงานให้องค์กรต่างๆ ปฏิบัติหน้าที่แทน โดยถือว่าองค์กรเหล่านั้นกระทำการ ในนามพระมหากษัตริย์ ซึ่งในท้ายที่สุด พระมหากษัตริย์ก็ยังคงมีอำนาจชี้ขาด ในขั้นตอนสุดท้าย

ในส่วนอำนาจตุลาการสมัยระบอบเก่า เริ่มแรก องค์กรที่ทำหน้าที่ตุลาการ คือ ศาลของกษัตริย์ (Curia Regis) ซึ่งมีอำนาจหน้าที่พิจารณาตัดสินคดี ทุกประเภท ต่อมาคดีข้อพิพาทมีจำนวนมากและซับซ้อนมากขึ้น จึงจำเป็นต้องแบ่งแยกองค์กรผู้ใช้อำนาจตุลาการนี้ออกเป็น 3 องค์กร ได้แก่ สภาที่ปรึกษาราชการ แผ่นดินของกษัตริย์ (Conseil du Roi) มีอำนาจหน้าที่ในส่วนที่เกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดิน, สภาบัญชี (Chambre des comptes) มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับ การเงิน การคลัง การงบประมาณ, และศาลปาร์เลอมองต์ (Parlements) มีอำนาจหน้าที่ในการยุติธรรม

กล่าวสำหรับศาลปาร์เลอมองต์นั้น เริ่มแรกก่อตั้งที่ปารีส ต่อมาได้ขยายออกไปยังจังหวัดอื่น เช่น บอร์โดซ์ และตูลูส จนในท้ายที่สุดมีศาลปาร์เลอมองต์ถึง 13 จังหวัด ศาลปาร์เลอมองต์มีอำนาจหน้าที่วินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาทในฐานะเป็นศาลอุทธรณ์และศาลสูง นอกจากนี้ในฐานะที่เป็นศาลสุดท้าย ศาลปาร์เลอมองต์จึงมีบทบาทในการจัดกลุ่มคำพิพากษาให้เป็นระบบ และควบคุมความชอบด้วยกฎหมายและความสอดคล้องกันตามลำดับชั้น ของกฎหมายระหว่างพระบรมราชโองการ พระราชกำหนด พระราชบัญญัติ กฎหมายประเพณี และกฎเกณฑ์อื่นๆ กษัตริย์ในฐานะองค์อธิปัตย์ ยังมีอำนาจไม่เห็นด้วย กับศาลปาร์เลอมองต์ได้ ด้วยการดึงเรื่อง ที่อยู่ในอำนาจของศาลปาร์เลอมองต์ มาพิจารณาเอง กรณีดังกล่าวศาลปาร์เลอมองต์อาจใช้สิทธิคัดค้าน (Droit de remontrance) ด้วยการตรวจสอบว่าพระบรมราชโองการหรือพระบรมราชวินิจฉัยของกษัตริย์มีความสอดคล้องกัน กับคำพิพากษาบรรทัดฐาน กฎหมายจารีตประเพณี และหลักกฎหมายทั่วไปหรือไม่

เมื่อศาลปาร์เลอมองต์ได้ดำเนินการอย่างต่อเนื่องและยาวนาน ความเข้มแข็งและความเป็นอิสระขององค์กรก็เริ่ม มีมากขึ้น มีกฎหมายรับรองความเป็นอิสระแก่ผู้พิพากษาศาลปาร์เลอมองต์ เช่น ห้ามโยกย้ายผู้พิพากษา เป็นต้น ในบาง รัชสมัยที่กษัตริย์ไม่เข้มแข็ง ศาลปาร์เลอมองต์เริ่มแยกตัวเป็นเอกเทศออกจาก ราชสำนัก และขัดขวางการดำเนินนโยบายของราชสำนัก ด้วยเหตุนี้ราชสำนัก จึงหาทางตอบโต้ด้วยการจัดตั้งศาลพิเศษเฉพาะเรื่องเฉพาะราวขึ้นเป็นจำนวนมากเพื่อดึงอำนาจจากศาลปาร์เลอมองต์ ในรัชสมัยพระเจ้าหลุยส์ที่ 14 พระองค์มีพระราชอำนาจและบารมีมาก จึงกล้า สั่งห้ามมิให้ศาลปาร์เลอมองต์ใช้สิทธิคัดค้าน (Droit de remontrance) พระบรมราชโองการหรือพระบรมราชวินิจฉัยก่อนมีผลใช้บังคับ พระองค์ทรง ประกาศพระบรมราชโองการ Saint-germain ปี 1641 ความว่า “ห้าม มิให้ศาลปาร์เลอมองต์มีเขตอำนาจในคดีที่อาจเกี่ยวกับรัฐ การบริหารราชการแผ่นดิน หรือรัฐบาล ซึ่งเราสงวนไว้ให้กับคนของเราเท่านั้น เพราะศาลต่างๆ จัดตั้งขึ้นเพื่ออำนวยความยุติธรรมแก่พสกนิกรของเราเท่านั้น ไม่ใช่เรา”

ในรัชสมัยต่อมาศาลปาร์เลอมองตามกลับมามีบทบาทอีกครั้งหนึ่ง นับตั้งแต่ปี 1750 ราชสำนักมีนโยบายปฏิรูปในหลายๆ เรื่องเพื่อแก้ปัญหาเศรษฐกิจและสังคม แต่ศาลปาร์เลอมองต์ก็ขัดขวางนโยบายดังกล่าวเสมอมา โดยเฉพาะนโยบายปฏิรูประบบภาษีให้มีความเสมอภาคและเป็นธรรมยิ่งขึ้น พระเจ้าหลุยส์ที่ 15 เล็งเห็นอุปสรรคเหล่านี้ พระองค์จึงพยายามจำกัดอำนาจของศาลปาร์เลอมองต์ ในปี 1771 มีความพยายามปฏิรูปศาลอีกครั้ง ภายใต้การนำของ Maupeou เขาต้องการยุบเลิกศาลที่มีจำนวนมากและซ้ำซ้อนกันเอง โดยเฉพาะอย่างยิ่งต้องการยุบเลิกศาลที่กีดขวางการบริหารราชการแผ่นดินด้วยการ “ล้ม” นโยบายของรัฐบาลและราชสำนัก แต่ในท้ายที่สุดความพยายามนี้ก็ถูกต่อต้านจากกลุ่มขุนนางและผู้พิพากษาสายอนุรักษนิยม

ช่วงทศวรรษท้ายๆ ในรัชสมัยของพระเจ้าหลุยส์ที่ 16 พระองค์ทรงกลับไปเป็นมิตรกับศาลปาร์เลอมองต์ และในท้ายที่สุด ศาลปาร์เลอมองต์ก็กลายเป็น “เหยื่อ” แรกๆ ของการปฏิวัติ 1789

หลังปฏิวัติ 14 กรกฎาคม 1789 สำเร็จ สิ่งแรกๆ ที่คณะปฏิวัติต้องการทำโดยทันที คือ การลดอำนาจของศาลทั้งหลาย ไม่เพียงแต่ห้ามองค์กรตุลาการตัดสินคดีวางกฎเกณฑ์ราวกับเป็นองค์กรนิติบัญญัติ แต่ยังต้องการห้ามองค์กรตุลาการเข้ามายุ่งเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินด้วย

ในการประชุมสภานิติบัญญัติเมื่อเดือนมีนาคม 1790 มีการถกเถียงกันว่าสมควรให้องค์กรตุลาการมีอำนาจหน้าที่วินิจฉัยคดีที่เกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินหรือคดีปกครองต่อไปหรือไม่ ฝ่ายหนึ่ง นำโดย Chabroud เห็นว่าควรใช้ระบบศาลเดี่ยวเพื่อมิให้เกิดความยุ่งยากในการแบ่งแยกเขตอำนาจศาล อีกฝ่ายหนึ่งเห็นว่า ไม่ควรให้ศาลมีเขตอำนาจพิจารณาคดีปกครอง Thouret กล่าวว่า “หนึ่งในการใช้อำนาจตุลาการโดยมิชอบในฝรั่งเศส คือ การสับสนในการใช้อำนาจของตนเข้าไปปะปนและไม่สอดคล้องกับอำนาจอื่น อำนาจตุลาการเป็นคู่ปรปักษ์กับอำนาจบริหาร รบกวนการดำเนินการของฝ่ายปกครอง หยุดการขับเคลื่อนและสร้างความกังวลใจแก่เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง” ส่วน Desmeuniers ยืนยันว่า “ข้าพเจ้ามองเห็นถึงความเลวร้าย หากว่าศาลเข้ามาแทรกแซงยุ่งเกี่ยวในทุกคดี”

คณะผู้ก่อการปฏิวัติและสภานิติบัญญัติพยายามตีความหลักการแบ่งแยกอำนาจเสียใหม่ เพื่อนำมาอ้างไม่ให้องค์กรตุลาการเข้ามาเกี่ยวข้องกับการบริหารประเทศ โดยยึดถือว่า หลักการแบ่งแยกอำนาจ เรียกร้องให้มีการแยกอำนาจบริหาร ออกจากอำนาจตุลาการอย่างเด็ดขาด นอกจากองค์กรตุลาการไม่มีอำนาจเข้ามาแทรกแซงการบริหารในเชิงรุกหรือ
“ทำแทน” ฝ่ายบริหารและฝ่ายปกครองแล้ว ในเชิงรับอย่างเช่น การตรวจสอบหรือวินิจฉัยคดีปกครอง องค์กรตุลาการก็ไม่มีอำนาจเช่นกัน เพราะ “การตัดสินฝ่ายปกครอง ถือเป็นเรื่องในทางปกครอง” (Juger l”administration, c”est encore administrer) ไม่ใช่เรื่องในทางตุลาการ

การป้องกันไม่ให้ศาลปาร์เลอมองต์ เข้ามาข้องเกี่ยวกับการบริหารประเทศ เพราะคณะผู้ก่อการปฏิวัติเล็งเห็นว่า ศาลปาร์เลอมองต์เป็นอุปสรรคต่อการดำเนินนโยบายบริหารประเทศ และมีทัศนคติที่เป็นปฏิปักษ์ต่ออุดมการณ์ปฏิวัติ 1789 จากผลงานในสมัยระบอบเก่า พิสูจน์ได้ว่าศาลปาร์เลอมองต์มักขัดขวางการปฏิรูปในเรื่องต่างๆ อยู่บ่อยครั้ง หากปล่อยให้ศาลปาร์เลอมองต์มีอำนาจหน้าที่วินิจฉัยคดีปกครอง ก็อาจส่งผลกระทบ ต่อการดำเนินการต่อเนื่องจากการปฏิวัติได้ คณะปฏิวัติจึงตัดสินใจให้คดีปกครองทั้งหลายอยู่ในอำนาจหน้าที่ของฝ่ายปกครองด้วยกันเองที่จะพิจารณาวินิจฉัย โดยออก รัฐบัญญัติ ลงวันที่ 16-24 สิงหาคม 1790 ซึ่งมีมาตราเดียวกำหนดว่า “หน้าที่ในทางตุลาการแยกออกและจะยังคงแยกตลอดไปจากหน้าที่ในทางปกครอง ผู้พิพากษา ไม่อาจรบกวนเรื่องใดที่เป็นการดำเนินการขององค์กรฝ่ายปกครอง และไม่อาจเรียกเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองมาศาลเพื่อประโยชน์ในการทำหน้าที่ในทางตุลาการได้” จากนั้นมีรัฐกฤษฎีกาลงวันที่ 5 เดือนฟรุคติดอร์ ปีที่ 3 หลังการปฏิวัติ ตามมาตอกย้ำ หลักการดังกล่าวอีกว่า “ยังคงป้องกัน อยู่ต่อไป มิให้ศาลมีเขตอำนาจเหนือการกระทำของฝ่ายปกครอง”

เป็นอันว่าคณะปฏิวัติได้ “ลบ” อำนาจวินิจฉัยคดีปกครองของศาลปาร์เลอมองต์ และ “ดึง” อำนาจนั้นมาให้ฝ่ายบริหาร

ความหวั่นกลัวและรังเกียจองค์กรตุลาการยังเป็นมรดกตกทอดหลงเหลือ มาจนถึงปัจจุบัน ดังจะเห็นได้จากระบบ ศาลคู่ของฝรั่งเศส ซึ่งแบ่งออกเป็นศาลยุติธรรม และศาลปกครอง ในส่วนของศาลปกครองนั้น องค์กรวินิจฉัยคดีปกครองในระดับสูงสุด คือ สภาแห่งรัฐ ซึ่งยังถือเป็นองค์กรของฝ่ายบริหาร (แต่ก็มีการจัดองค์กรและวิธีพิจารณาที่เป็นอิสระเหมือนดังองค์กรตุลาการ)

ในส่วนของการควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของรัฐบัญญัติ รัฐธรรมนูญของฝรั่งเศสไม่ยอมให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญมีอำนาจควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของรัฐบัญญัติภายหลังที่ประกาศใช้แล้ว เพราะหถือว่ารัฐบัญญัติเป็นการกระทำของผู้แทนประชาชนและแสดงออกถึงเจตจำนงทั่วไปของประชาชนเจ้าของอำนาจอธิปไตย องค์กรอื่นใด ย่อมไม่อาจลบล้างเจตจำนงเหล่านั้นได้ อย่างไรก็ตาม เพื่อป้องกันไม่ให้มีรัฐบัญญัติที่อาจขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญได้ ระบบกฎหมายฝรั่งเศสจึงหลบไปใช้การควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของรัฐบัญญัติเฉพาะในช่วงก่อนที่รัฐบัญญัติ จะประกาศใช้แทน

จริงอยู่ การล้มศาลปาร์เลอมองต์ทิ้ง ส่วนหนึ่งเกี่ยวกับบริบททางการเมือง กล่าวคือ คณะปฏิวัติต้องการล้มองค์กร ที่รับใช้ระบอบเก่าออกไปให้หมด เพื่อมิให้เป็นอุปสรรคต่อแนวทางการปฏิวัติ อย่างไรก็ตาม ไม่อาจปฏิเสธได้ว่า เหตุผลหนึ่งที่ศาลปาร์เลอมองต์ต้อง ปลาสนาการไปจากระบบกฎหมาย ฝรั่งเศส เพราะ “ผลงาน” ของศาล ปาร์เลอมองต์เอง

ไม่ว่าศาลปาร์เลอมองต์จะเจตนาหรือไม่ก็ตาม ประวัติศาสตร์ฝรั่งเศส บอกเราว่า เมื่อไรก็ตามที่ตุลาการอยากจะแทรกแซงทางการเมืองจนเสียดุลยภาพ ของอำนาจ อยากจะเป็นผู้ “ภิวัตน์” มากจนเกินไป เมื่อนั้นก็เป็นตุลาการเอง ที่จะ “วิบัติ”

ที่เล่ามาทั้งหมดเป็นเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นแล้วใน “ฝรั่งเศส”


ปิยบุตร แสงกนกกุล


ตีพิมพ์ครั้งแรก:
หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 28 กรกฎาคม 2551

ตีพิมพ์ออนไลน์ : July 28, 2008


ทีมา : OnOpen : นิติรัฐ : ตุลาการวิบัติ ประสบการณ์ของฝรั่งเศส

หมายเหตุ
การเน้นข้อความทำโดนความเห็นของผู้จัดเก็บบทความ